II SA/Łd 196/02

Dnia 15 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA : Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA : M. Stahl, Sędzia WSA : Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Referendarz sądowy : Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...] 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz W. Ś. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3/ stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] nakazującą skarżącemu przedłożenie dokumentów dotyczących budynku inwentarskiego, w tym: inwentaryzacji powykonawczej budowlanej tego budynku, oznaczonego na planie realizacyjnym nr 2, z projektem zmian i przeróbek doprowadzających obiekt do zgodności z przepisami, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu, opinii technicznej o prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych oraz wnioski określające sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami i Polskimi Normami, w terminie do dnia 28 lutego 2002 roku oraz nakazującą po uzyskaniu potwierdzenia o wykonaniu w/w obowiązków wystąpienie do Starostwa Powiatowego w S. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku w terminie do 29 marca 2002 r. – w części terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin na dzień 30 czerwca 2002 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w wyniku interwencji J. S. przeprowadzono kontrolę na działce położonej w miejscowości M., stanowiącej własność W. Ś. i stwierdzono, iż na działce tej wybudowany został budynek inwentarski na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...]. Jednakże prowadząc roboty budowlane inwestor odstąpił od warunków pozwolenia, poprzez zmianę lokalizacji otworów, zmianę funkcji pomieszczeń, wykonanie otworów okiennych w ścianie zlokalizowanej od strony granicy działki. Organ odwoławczy uzasadniając decyzję stwierdził, iż organ stopnia podstawowego zobowiązując inwestora do wykonania robót dostosowujących istniejący budynek gospodarczy do stanu zgodnego z prawem budowlanym prawidłowo uznał, iż nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 roku i dlatego też na podstawie art. 40 w/w ustawy Prawo budowlane określił, jakie czynności należy wykonać celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie bowiem z art. 40 wskazanej ustawy w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Działania organu stopnia podstawowego są zasadne i zgodne z wówczas obowiązującym prawem. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, iż zmiany mieściły się w granicach dopuszczalnych przepisami i nie powinny być uznane za samowolę budowlaną, organ stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy przez organ I instancji, potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, wykonanie obiektu z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto zdaniem organu odwoławczego zmiany, które dokonał inwestor nie można uznać za "dopuszczalne", bowiem naruszają one w sposób oczywisty obowiązujące wówczas prawo, w tym warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi W. Ś., wnosząc o jej unieważnienie w całości. W uzasadnieniu skargi podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu i wskazał, iż zgodnie z obowiązującym w trakcie realizacji przedmiotowych obiektów Prawem Budowlanym z dnia 24 października 1974 r. i rozporządzeniem z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, wykonawca wspólnie z inwestorem mógł bez zgody właściwego organu wprowadzić zmiany rozwiązań planu realizacyjnego i projektów, jeżeli nie naruszały warunków określonych w decyzji właściwego organu. Z tego względu, jeżeli zatem przy wznoszeniu obiektu budowlanego wprowadzone zmiany mieściły się w granicach dopuszczonych przepisami, nie mogły być uznane za samowolę budowlaną. Podniósł przy tym, iż zrealizowanie obiektów ze zmianami polegającymi na nieznacznym odstępstwie od wymiarów zewnętrznych, spowodowane było przez użycie do budowy posiadanych materiałów, tj. pustaków i dźwigarów o znormalizowanych wymiarach, trudno osiągalnych w okresie budowy. Ich użycie nie było celowe, lecz wynikało z ówczesnych uwarunkowań. Obiekty te były kontrolowane przez służby nadzoru budowlanego z Urzędu Gminy w S. oraz byłego Urzędu Wojewódzkiego w S. i nie wniesiono uwag do sposobu ich wykonania. Ponadto zdaniem skarżącego organ w uzasadnieniu decyzji winien wskazać, które artykuły Prawa budowlanego, warunków technicznych oraz które Polskie Normy zostały naruszone przez wnoszącego obiekt i w jakim zakresie. Organ odwoławczy nieprecyzyjnie wyznaczył także termin wykonania nałożonych obowiązków, wskazany bowiem termin przedłożenia opracowań – 30 czerwca 2002 r. pozostaje w sprzeczności z terminem czynności ostatecznej, przewidzianym na wystąpienie do starostwa powiatowego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – 29 marca 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, powołując argumenty tożsame z zawartymi w zaskarżonych decyzjach. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprecyzyjnego określenia terminu wykonania obowiązku organ ten wskazał, iż w zaskarżonej decyzji uchylił termin wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin, gdyż na skutek złożonego odwołania poprzedni termin okazał się nierealny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy przepisu art. 48 (nakazującego rozbiórkę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów mają zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Tryb postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu poprzez wydanie pozwolenia na jego użytkowanie uregulowany natomiast został w art. 40 i 56 tego prawa, z tym że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie dowodowe w oparciu o art. 56 zobowiązujące inwestora do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej, orzeczenia technicznego stwierdzającego prawidłowość wykonanych robót, czy też projektu robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero pozytywne ustalenie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem mogło stanowić podstawę faktyczną wydania decyzji w oparciu o art. 40, oczywiście przy braku negatywnych przesłanek legalizacji określonych w art. 37 ust. 1 pk1 1 i 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze należy podnieść, iż organy obu instancji jako podstawę prawną wydanych decyzji wadliwie powołały przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który uprawnia organ do wydania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał ponadto przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy upoważniający organ do dokonywania czynności kontrolnych, wydawania decyzji ustalających niezbędne nakazy i zakazy oraz podejmowania innych środków przewidzianych w ustawie. Decyzja organu w swojej treści odpowiada jednak dyspozycji art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i ma charakter postanowienia dowodowego w rozumieniu tego przepisu. Na postanowienie zaś co do przeprowadzenia określonego dowodu zażalenie nie przysługuje, a postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego. Przepis art. 56 ust. 1 cyt. ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, który winien stanowić podstawę prawną wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji nie przewiduje również możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie (vide: wyrok NSA z dnia 19.03.1998 r., IV SA 881/96, LEX nr 43335). Konkludując, orzeczenie organu pierwszej instancji, któremu nadano wadliwą formę decyzji administracyjnej nie podlegało zaskarżeniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. ani zażaleniem, ani tym bardziej wniesionym wprost odwołaniem. Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).