II SA/Łd 197/02

Dnia 15 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA : Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA : Małgorzata Stahl, Sędzia WSA : Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy : Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz W. Ś. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 40 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał W. Ś. przedłożenie opracowań sporządzonych przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami: - inwentaryzacji powykonawczej budowlanej budynku mieszkalnego z projektem zmian lub przeróbek doprowadzającym obiekt do stanu zgodności z przepisami wraz z orzeczeniem technicznym zawierającym ocenę prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych w zgodności z przepisami , - inwentaryzację geodezyjną powykonawczą obiektu, - opinię techniczną na temat prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych oraz wnioski określające sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami oraz Polskimi Normami. Wyszczególnione opracowania, uzgodnione w obowiązującym zakresie przedłożyć do organu do dnia 28 lutego 2002r. Po uzyskaniu potwierdzenia o wykonaniu nałożonych obowiązków wystąpić do Starostwa Powiatowego w S. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku w terminie do dnia 29 marca 2002r. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podał, że z materiałów dowodowych zebranych w trakcie prowadzonego postępowania wynika, że pozwolenie na budowę zostało wydane w 1978r. na wykonanie budynku mieszkalnego o wymiarach 9,50 x 9,01m bez garażu a inwestor wykonał budynek o wymiarach 9,42 x 10,50 m. Poza zmianą wymiarów zewnętrznych budynku, w trakcie jego realizacji dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu między innymi poprzez: wykonanie w piwnicach garażu, zmianę lokalizacji otworów, zmianę funkcji pomieszczeń. W konkluzji wskazał, iż wziął pod uwagę całość zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów i nie znalazł dostatecznych podstaw prawnych do zastosowania art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i w związku z powyższym jako podstawę przyjęto art. 40 tejże ustawy stanowiący, że jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł W. Ś. domagając się w istocie jej uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z obowiązującym prawem w trakcie realizacji przedmiotowych obiektów, wykonawca wspólnie z inwestorem mógł bez zgody właściwego organu wprowadzić zmiany rozwiązań planu realizacyjnego i projektów, jeśli nie naruszały warunków określonych w decyzji właściwego organu. W związku z powyższym, jeżeli przy wznoszeniu obiektu budowlanego wprowadzone zmiany mieściły się w granicach dopuszczonych przepisami, nie mogły być uznane za samowolę budowlaną. Wyjaśnił również, że zrealizowanie obiektów ze zmianami polegającymi na nieznacznym odstępstwie od wymiarów zewnętrznych, spowodowane było poprzez użycie do budowy posiadanych materiałów tj. pustaków i dźwigarów o znormalizowanych wymiarach, tak trudno osiągalnych w okresie budowy, a użycie ich nie było celowe, lecz wynikało z ówczesnych uwarunkowań. Nadto przedmiotowe obiekty zarówno w trakcie budowy jak i po ich oddaniu do użytkowania były kontrolowane przez służby nadzoru budowlanego i nie wniesiono uwag do sposobu ich wykonania. Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części merytorycznej oraz uchylił termin wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin na dzień 30 czerwca 2002r. W jej uzasadnieniu podniósł, iż organ I instancji zobowiązując inwestora do wykonania robót dostosowujących istniejący obiekt budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem budowlanym i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki stwierdził, iż przesłanki wymienione w art. 37 cytowanej ustawy nie zachodzą i dlatego też na podstawie art. 40 tejże ustawy określił jakie należy wykonać czynności celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego, iż zmiany mieściły się w granicach dopuszczalnych i nie powinny być uznane za samowolę budowlaną, podzielił on stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż obiekt wykonany został z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego a zatem twierdzenie skarżącego, że zmiany nie były celowe i zostały dokonane z nieznacznym odstępstwem od zatwierdzonej dokumentacji nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wyjaśnił również, że zmian, których dokonał inwestor nie można uznać za "dopuszczalne", bowiem naruszają one w sposób oczywisty obowiązujące wówczas prawo budowlane, w tym warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu 5 lutego 2002 r. W. Ś. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi podniósł również, że organ odwoławczy winien wskazać, które artykuły prawa budowlanego, warunków technicznych oraz które Polskie Normy zostały naruszone przez wznoszącego obiekt i w jakim zakresie. Ponadto organ nieprecyzyjnie wyznaczył termin wykonania nałożonych obowiązków, co stoi w sprzeczności z wyznaczonym terminem do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co do zmiany terminu wykonania obowiązków, zawartego w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że orzekł nowy termin, gdyż wyznaczony termin przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stał się nierealny do wykonania w wyniku wniesionego odwołania. Zaznaczył również, że zakres obowiązków określonych decyzją nie uległ zmianie tylko przedłużył się termin ich wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu, należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), choć nie w pełni podzielając zarzuty skarżącego. Rozważając pierwszą z wymienionych wyżej przesłanek stwierdzić należy, że organy administracji obu instancji jako podstawę prawną wydanych przez siebie decyzji, powołały przepis art. 40, a organ I instancji również przepis art.54 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.)w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z późn.zm.). Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wprost stanowi: "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Tymczasem ani w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie nakazano właścicielowi przedmiotowego obiektu dokonania żadnych zmian lub przeróbek, a zobowiązano go jedynie do: wykonania inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego obiektu z uwzględnieniem niezbędnych zmian lub przeróbek celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu oraz opinii technicznej zawierającej ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wnioski określające sposób doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami i Polskimi Normami a sporządzonych przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, w zakreślonym terminie. W ocenie Sądu, przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie dawał organowi administracji uprawnień do nałożenia w jego trybie takich obowiązków na stronę, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną nałożenia takich obowiązków mógł być przepis art. 56 ust. 1 tej samej ustawy, który m. in. umożliwia organowi administracji zażądanie od inwestora lub właściciela czy zarządcy obiektu informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących robót oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Dopiero po ewentualnym nałożeniu na inwestora takiego obowiązku, ale wynikającego z art. 56, organ administracji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. mógłby nałożyć na ten podmiot, w drodze decyzji, obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż działania organu w trybie powołanego art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., mają charakter dowodowy, a na postanowienie, co do przeprowadzenia takiego dowodu nie przysługuje zażalenie – por. wyrok NSA z 13 grudnia 1985 r., II SA 1843/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 35; wyrok NSA z 19 marca 1998 r., IV SA 881/96). Organ I instancji, zamiast wydać postanowienie o charakterze dowodowym zobowiązujące właściciela obiektu do przedstawienia wskazanych wyżej dokumentów w zakreślonym terminie, wydał w tej kwestii decyzję administracyjną nie znajdującą żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego. Od tej "decyzji", która de facto była w swej istocie postanowieniem dowodowym złożono, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem odwołanie, które rozpoznano i utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Działanie takie zakwalifikować należy jako naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Działania organu administracji przewidziane w art. 56 prawa budowlanego z 1974r. podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami mają charakter dowodowy, gdyż ich celem jest wyjaśnienie kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym. Dopiero takie wyjaśnienie kwestii technicznych umożliwiające zakwalifikowanie stanu faktycznego pod względem prawnym daje możliwość prawidłowego zastosowania art. 40 cytowanego prawa. Wydanie natomiast kwestionowanego rozstrzygnięcia nakładającego na skarżącego wyżej wymienione obowiązki w formie decyzji zamiast postanowienia dowodowego, uczyniło zasadnym zarzut skarżącego o nie wskazaniu przez organ, które przepisy prawa budowlanego i normy oraz jakie warunki techniczne zostały naruszone. Jako wadliwy traktować również należy sposób dokonania zmiany terminu nałożonego obowiązku przez organ odwoławczy. Ma rację skarżący podnosząc, iż w decyzji organu I instancji zostały zakreślone dwa różne terminy: jeden na dzień 28 lutego 2002r. dotyczący przedłożenia w organie nadzoru budowlanego wyszczególnionych w decyzji i uzgodnionych opracowań a drugi na dzień 29 marca 2002r. dotyczący nałożonego obowiązku wystąpienia do organu architektoniczno - budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku po uzyskaniu potwierdzenia o wykonaniu nałożonych obowiązków. Tym samym sformułowanie zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji " uchylić termin wykonania obowiązku i wyznaczyć nowy termin na dzień 30.06.2002r."nie wskazuje, którego terminu, czy też obu terminów ono dotyczy. Nie wyjaśnia tego również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co stanowi o naruszeniu art.107 § 1 i 3 kpa. Podnieść również należy, iż wątpliwości budzą ustalenia co do okoliczności faktycznych a w szczególności co do zmian funkcji pomieszczeń dokonanych przez skarżącego. Organy obu instancji stwierdziły w swoich decyzjach, że oprócz zmiany wymiarów zewnętrznych budynku, wykonano w piwnicy garaż, dokonano zmiany lokalizacji otworów i zmieniono funkcje pomieszczeń. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się poza kopią decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z załącznikami - kopia protokołu oględzin z dnia 25.04.2001r. z treści której wynika, że dokonano pomiarów z natury wszystkich budynków (bez garaży) zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości tj. budynków: stodoły, łącznika, inwentarskiego i mieszkalnego, i na powyższą okoliczność sporządzono dokumentacje fotograficzną wraz z tymiż fotografiami i załącznikiem graficznym. Z tych to materiałów nie wynika jednoznacznie jakich, wymienionych w uzasadnieniu decyzji, zmian funkcji pomieszczeń ( poza wykonaniem garażu w piwnicy ) dokonał skarżący. Podkreślić należy, że z mocy art. 7 i 77§ 1 k.p.a. na organach administracji państwowej ciąży obowiązek dokładnego ustalenia okoliczności sprawy, wyczerpującego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku), orzeczono jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 tej samej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sądowych rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271)