II SA/Łd 197/16

Dnia 19 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi A w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej A w Ł. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. S. – S. oraz W. S., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nakazał inwestorowi – A z siedzibą w Ł. przy ul. A 11 (dalej także jako: "inwestor"), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako p.b.), wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr 696/18 przy ul. B w Ł., prowadzonych w sposób istotnie odstępujący od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i ustalił obowiązek zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych przez trwałe zamknięcie drzwi wejściowych. Kontynuując postępowanie, decyzją z dnia [...] organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zobowiązał inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., do sporządzenia i przedłożenia, w terminie do dnia 30 września 2011 roku, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane podczas budowy budynku handlowo – usługowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego. Po przedłożeniu zamiennego projektu budowlanego, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. orzekł, na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 3 p.b., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienia robót budowlanych na nieruchomości. Organ nadzoru decyzją z dnia [...] ponownie uchylił w całości decyzję organu stopnia powiatowego i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 3 p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku handlowo – usługowym nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. S. – S. i W. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 roku, sygn. akt II SA/Łd 773/12 oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. S., wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2014 roku, sygn. akt II OSK 704/13 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po ponownym rozpoznaniu odwołań, decyzją z dnia [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] w części udzielającej inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr 696/18 przy ul. B w Ł. i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 16 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 351/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku sąd zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, co uzasadniało uchylenie się od obowiązku zastosowania zasad wynikających z art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Mianowicie po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...], która została uchylona mocą wspomnianego wyroku NSA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie i decyzją z dnia [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo–usługowego będącego przedmiotem tej sprawy. Wobec tego, iż okoliczność ta zaistniała już po wydaniu kontrolowanej przez Sąd kasacyjny decyzji, tym samym nie mogła zostać uwzględniona przez ten sąd. WSA podkreślił, iż okoliczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji. Obecnie więc, bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania w celu ustalenia zgodności wybudowanego obiektu z prawem kiedy zgodność tę potwierdza ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ szczebla wojewódzkiego ponownie rozpoznając złożone w sprawie odwołania uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w toku postępowań sądowo-administracyjnych roboty budowlane zostały zakończone, a organ szczebla powiatowego decyzją z dnia [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego oraz potwierdził wykonanie robót wykończeniowych. Organ nakazał, by przed ponownym rozpoznaniem sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności rozważył przesłanki uzasadniające wznowienie z urzędu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. I dopiero po ostatecznym zakończeniu wznowionego postępowania i ewentualnym wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie możliwe będzie dalsze procedowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A w Ł. zarzucając przewlekłość przedmiotowego postępowania, naruszenie przepisów art. 7 i 8 k.p.a., a także błędne powołanie się na możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz uznanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] za prawidłową, a także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 351/15 uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a więc jej kontrola sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej, wyrażonym przez sąd w orzeczeniu wydanym w tej sprawie. Jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji i określa zakres dopuszczalnej obecnie weryfikacji. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II OSK 518/09, LEX nr 746901). Użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "orzeczenie", obejmuje nie tylko sentencję, lecz także uzasadnienie rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm; powoływanej jako "p.p.s.a."). Sąd może więc wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając okoliczności i naruszenia prawa, których nie wskazała strona skarżąca, co mało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 16 października 2015 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 351/15 uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zwrócił uwagę, iż postępowanie naprawcze w tej sprawie zostało zakończone decyzją PINB o pozwoleniu na użytkowanie, która jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Zawarł przy tym ocenę, iż niedopuszczalne jest dalsze prowadzenie postępowania naprawczego, dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja kończąca to postępowanie. Sąd wyraźnie podkreślił, iż w chwili obecnej postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego co do obiektu handlowo-usługowego na działce nr 696/18 w Ł. jest bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie [...]WINB uchylające decyzję PINB o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz przekazujące temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania oznacza kontynuację tego postępowania. Nie respektuje więc oceny prawnej zawartej we wskazanym wyroku z dnia 16 października 2015 r. II SA/Łd 351/15 i nie realizuje zawartych w nim wskazań. Organ odwoławczy zobligowany do przestrzegania zasady związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądu w tej sprawie powinien rozpoznając odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe. Nieuprawnione było więc przekazywanie sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia w sytuacji gdy inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Sąd Wojewódzki podkreślał bowiem w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2015 r., iż istnienie w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego determinuje postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii prowadzenia procedury naprawczej w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem zgodności wykonanych robót z projektem, legalności tego obiektu budowlanego. Nie można zatem prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego zgodność z prawem potwierdza inny akt administracyjny, bowiem taka sytuacja jest sprzeczna z regułami porządku prawnego (art. 7 k.p.a.) i kontestuje zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Obecnie więc, bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania w celu ustalenia zgodności wybudowanego obiektu z prawem, kiedy zgodność tę potwierdza ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję pozostaje związany oceną prawną zawartą w wyroku tutejszego sądu z dnia 16 października 2015 r. II SA/Łd 351/15 tak jak i był nią związany organ. Stąd konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. A wobec tego, że konsekwencją wyeliminowania podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć byłaby konieczność umorzenia przez organ I instancji toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, sąd korzystając z dyspozycji obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 roku art. 145 § 3 p.p.s.a. sam umorzył to postępowanie, zwalniając tym samym organ administracji publicznej z obowiązku wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w myśl art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. a.tp.