II SA/Łd 198/02

Dnia 15 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA : Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA : Małgorzata Stahl (spr.), Sędzia WSA : Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Referendarz sądowy : Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] (nr [...]) 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz W. Ś. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku II S.A./Łd 198/02 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane( Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) po rozpatrzeniu odwołania W. Ś. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] nakazującej skarżącemu przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego inwentaryzacji powykonawczej budowlanej budynku inwentarsko-składowego oznaczonego na planie realizacyjnym nr 4, z projektem zmian i przeróbek doprowadzających obiekt do zgodności z przepisami, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu, opinii technicznej na temat prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych oraz wniosków określających sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami i polskimi normami, w terminie do dnia 28 lutego 2002 r. a następnie nakazującej, po uzyskaniu potwierdzenia o wykonaniu powyższych obowiązków, wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku do dnia 29 marca 2002 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części merytorycznej i uchylił termin wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin na dzień 30.06.2002 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w wyniku interwencji J. S. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę na działce położonej w miejscowości M., stanowiącej własność W. Ś. i stwierdził, że wybudował on budynek inwentarsko-składowy na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy w S. nr [...]. Prowadząc roboty budowlane inwestor odstąpił od warunków pozwolenia realizując budynek o większych wymiarach niż w projekcie, zamiast 11,30 x 20,90 wykonał 12,0 x 24,0 m . Poza zmianą wymiarów zewnętrznych budynku, dokonano zmiany lokalizacji otworów, zmiany funkcji pomieszczeń, nie została wykonana ściana oddzielenia przeciwpożarowego. W tej sytuacji organ I instancji na podstawie art. 40, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane( Dz.U z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ) nakazał inwestorowi przedłożenie w/w dokumentów celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem . Od przedmiotowej decyzji wniósł odwołanie W. Ś.. Organ II instancji badając akta sprawy stwierdził, iż organ stopnia podstawowego zobowiązując inwestora do wykonania robót dostosowujących istniejący budynek inwentarsko-składowy do stanu zgodnego z prawem budowlanym i warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki stwierdził, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Dlatego też na podstawie art. 40 cytowanego powyżej prawa budowlanego, określił jakie należy wykonać czynności celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 40 powołanej powyżej ustawy - prawo budowlane z 1974 r., w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu decyzję nakazującą w oznaczonym terminie dokonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji działania organu stopnia podstawowego były zasadne i zgodne z przepisami obowiązującymi w dacie wybudowania budynku. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w którym stwierdzono że zmiany mieściły się w granicach dopuszczalnych i nie powinny być uznane za samowolę budowlaną inspektor nadzoru budowlanego wyjaśnił, że zgromadzony materiał dowodowy, potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości wykonanie obiektu z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem twierdzenie skarżącego, że zmiany nie były celowe i zostały dokonane z nieznacznym odstępstwem od zatwierdzonej dokumentacji nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Ponadto wyjaśniono, że zmiany których dokonał inwestor nie można uznać za dopuszczalne bowiem naruszają one w sposób oczywisty obowiązujące wówczas prawo, w tym warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższą decyzję zaskarżył do Sądu W. Ś., wnosząc o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż zgodnie z obowiązującym prawem w trakcie realizacji przedmiotowych obiektów (prawo budowlane z 24 października 1974 r. i rozporządzenie w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego z 20 lutego 1975 r.) wykonawca wspólnie z inwestorem mógł bez zgody właściwego organu wprowadzić zmiany rozwiązań planu realizacyjnego i projektów, jeżeli nie naruszyły warunków określonych w decyzji właściwego organu. W związku z powyższym, jeżeli przy wznoszeniu obiektu budowlanego wprowadzone zmiany mieszczą się w granicach dopuszczonych przepisami , nie mogły być uznane za samowolę budowlaną. Skarżący wskazał ponadto, iż samowolą budowlaną tj. istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę było: -powiększenie wymiarów budynku w stopniu uzasadniającym uznanie tej zmiany za rozbudowę budynku, -zmiana przeznaczenia budynku, -zmiana usytuowania budynku polegająca na przekroczeniu linii zabudowy, -zmiana wyglądu budynku naruszająca w sposób istotny zasadę, że forma architektoniczna obiektu budowlanych powinna być zharmonizowana z otoczeniem. Zrealizowanie obiektów ze zmianami polegającymi na nieznacznym odstępstwie od wymiarów zewnętrznych, spowodowane było poprzez użycie do budowy posiadanych materiałów tj. pustaków i dźwigarów o znormalizowanych wymiarach, tak trudno osiągalnych w okresie budowy. Użycie ich nie było celowe, lecz wynikało z ówczesnych uwarunkowań. Obiekty te zarówno w trakcie budowy jak i po ich oddaniu do użytkowania były kontrolowane przez służby nadzoru budowlanego z Urzędu Gminy w S. oraz byłego Urzędu Wojewódzkiego w S. i nie wniesiono uwag do sposobu ich wykonania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji winien wskazać, które artykuły prawa budowlanego, warunków technicznych oraz które polskie normy zostały naruszone przez wznoszącego obiekt i w jakim zakresie. Ponadto organ odwoławczy nieprecyzyjnie wyznaczył termin wykonania nałożonych obowiązków bo zmienił tylko jeden z nich, pozostawiając bez zmian termin wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż organy nadzoru budowlanego I i II instancji uznały, że zmiany, których dopuszczono się w trakcie realizacji obiektu należy rozpatrywać w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Inwestor budując obiekt inwentarsko-składowy dopuścił się odstępstw, które polegały na: 1) zmianie wymiarów zewnętrznych budynku z 11,30 x 20,90 m na 12,00 x 24,00 m. 2) zmianie funkcji budynku z obiektu inwentarsko-składowego na budynek stodoły 3) brak ściany oddzielenia pożarowego obiektu usytuowanego w granicy działki W/wym. uchybienia wymagają zdaniem tutejszego organu postępowania legalizacyjnego a zmian tych nie można uznać jako ,,dopuszczalne" w trakcie budowy. Tryb doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem określa art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Należy tu również wyjaśnić, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił termin wykonania obowiązków i orzekł nowy termin na dzień 30 czerwca 2002 r., gdyż wyznaczony termin przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego okazał się zbyt krótki, w wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania. Zakres obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uległ zmianie, tylko termin ich wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w łodzi zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie odstępstwa od udzielonego pozwolenia budowlanego nastąpiły - co jest faktem w sprawie niekwestionowanym - pod rządem przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38,poz.229 ) które miały w sprawie zastosowanie z uwagi na przepis art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( w dacie wydawania decyzji Dz.U. Nr 89,poz.414 ze zm.).Argumenty skargi dotyczące braku określenia w decyzji naruszonych przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i obowiązującego wówczas rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są zasadne (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mówi się jedynie o tym, że zmian dokonanych przez skarżącego nie można uznać za dopuszczalne, bowiem naruszają one w sposób oczywisty obowiązujące wówczas prawa w tym warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Powołany w podstawie prawnej i w uzasadnieniu decyzji I i II instancji przepis art.40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art.37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji nie można uznać za odpowiadające dyspozycji powołanego przepisu. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja I instancji nie nakazują dokonania określonych zmian i przeróbek mających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z przepisami. Działania nakazane inwestorowi - przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej z projektem zmian i przeróbek doprowadzających obiekt do zgodności z przepisami, inwentaryzacji geodezyjnej i opinii technicznej mają w istocie charakter dowodowy i dopiero ich wykonanie dałoby podstawę do wydania decyzji w trybie art.40 Prawa budowlanego z 1974 r. Właściwą podstawę nakazania inwestorowi przedstawienia określonych technicznych ekspertyz, udostępnienia dokumentów i informacji stanowił pod rządem ustawy z 1974 r. przepis art.56 .W orzecznictwie sądowym na gruncie powołanego przepisu uznawano iż działania organu podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami na podstawie art.56 mają charakter dowodowy. Tym samym nałożenie obowiązków w tym trybie powinno następować w drodze postanowienia dowodowego. Dopiero po wykonaniu nałożonych obowiązków możliwe jest wydanie decyzji w trybie art.40 Prawa budowlanego z 1974 r. Z uwagi na wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego które miały wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § pkt 1 lit.a i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270) i art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.),orzeczono jak w sentencji.