II SA/Łd 198/10

Dnia 26 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi E. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Łd 198/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze z.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 31 marca 2009r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił A M., S. Spółce jawnej w Ł. pozwolenia na budowę budynku drukarni offsetowej wraz z przyłączem wody i kanalizacji sanitarnej, instalacji energii elektrycznej, wewnętrzną instalacją gazu oraz zjazdem na posesję, na ternie działki nr 86/20 i 86/27 w K. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, iż w dniu 31 marca 2009r. Spółka A wystąpiła o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę, jednakże z uwagi na szereg naruszeń postanowieniem z dnia [...]r. inwestor został wezwany do ich usunięcia do dnia [...]r. Z nałożonego obowiązku inwestor wywiązał się, w konsekwencji w dniu 1 czerwca 2009r. otrzymał decyzję czyniącą zadość wnioskowi, jednakże w wyniku odwołania E. O. organ odwoławczy uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, iż wniosek strony i załączona do niego dokumentacja nadal zawiera nieprawidłowości, do których usunięcia, postanowieniem z dnia [...]r., wezwał inwestora. Czyniąc zadość wezwaniu inwestor dokonał zmian w dotychczas złożonych, poprzez korektę co do adresu planowanej inwestycji i przedłożył odpowiednie dokumenty m.in. sprostowanie do pisma ZWiK w Ł., które jednoznacznie określa nazwę i lokalizację kanału sanitarnego, do którego podłączona jest projektowana kanalizacja sanitarna budynku, zaświadczenie Referatu Gospodarki Nieruchomości Urzędu Miejskiego w K. o zaistniałej zmianie adresu z ulicy B na ulicę A, nadto projekt 6 miejsc postojowych dla pracowników, miejsc dla samochodu dostawczego i samochodu klienta, projekt uwzględniający zmiany co do zbiornika bezodpływowego na odprowadzanie ścieków oraz potwierdzony za zgodność z oryginałem dokument poświadczający wpis na listę członków właściwej izby. Starosta podniósł, iż po ponownej analizie zgromadzonej dokumentacji uzasadnione jest wydanie decyzji uwzględniającej wniosek inwestora, gdyż planowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy, z obowiązującymi przepisami prawa a złożony wniosek wraz z załącznikami czyni zadość wymogom ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. O., właściciel przyległych działek, podnosząc, iż nie zgadza się na zabudowę przemysłową, dopuszcza zabudowę usługowo-mieszkalną zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]r. W uzasadnieniu odwołujący zwrócił uwagę, iż w otoczeniu działek inwestycyjnych znajdują się domy mieszkalne, budynek plebani i budynek sakralny, szkoła, sklep i linia tramwajowa. Podkreślił, iż realizacja inwestycji w takim otoczeniu będzie z krzywdą dla mieszkańców K., zasugerował, iż winna być ona umiejscowiona w znajdującej się w pobliżu [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej, która dla takich m.in. celi została stworzona. Odwołujący wskazał nadto, iż żaden z organów nie przeprowadził stosownych badań zmierzających do ustalenia poziomu produkcji odpadów i zanieczyszczeń chemicznych przez drukarnię, a niewątpliwie z tego typu działalnością są one związane. Podniósł również zarzut pominięcia, jako strony postępowania, właścicieli sąsiednich działek po stronie zachodniej przy ul. A i ul. B oraz mieszkańców społeczności lokalnej mieszkających w pobliżu kościoła i pozostałych, którzy winni zostać powiadomieni, gdyż budowa w pobliżu obiektów sakralnych dotyczy wszystkich mieszkańców miasta. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność utrzymanego w mocy stanowiska Starosty [...] organ odwoławczy wskazał, iż inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]r., natomiast decyzja, o której pisze odwołujący, decyzja z dnia [...]r., dotyczy innej inwestycji. Organ zauważył, iż wprawdzie w decyzji z października 2008 roku organ podał, iż w dniu 2 października 2008r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę o zmianie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." zgodnie z którą działki nr 86/20 i 86/27, działki inwestycyjne, znajdują się w strefie rozwoju aktywności gospodarczej czyli na terenach produkcyjno-usługowych z dopuszczeniem funkcji produkcyjnych, magazynowych, handlu hurtowego, usług komercyjnych i biurowych. Jednakże to ustalenia decyzji ustalającej warunki zabudowy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę, stąd zarzuty strony dotyczące tej decyzji i przeznaczenia działek są bezzasadne. Ustosunkowując się do zarzutu wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania Wojewoda wyjaśnił, iż zaliczenie w poczet tego kręgu pozostaje w kompetencji organu administracji, natomiast wobec faktu, iż sami potencjalni zainteresowani nie wnieśli zastrzeżeń co do braku ich udziału w sprawie zarzut strony jest bezzasadny. Przechodząc do meritum organ odwoławczy przywołał ustalenia poczynione przez organ I instancji podkreślając, iż inwestor wywiązał się ze wszystkich nałożonych obowiązków, w konsekwencji złożona dokumentacja jest kompletna, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę prawidłowy, natomiast sama inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie organu II instancji inwestor wypełnił nałożone na niego obowiązki a inwestycja została zweryfikowana zgodnie z wymogami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. E. O. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył za odwołaniem, iż funkcją dominującą terenu, na którym ma być zrealizowana budowa, jest Kościół i w otoczeniu takiego budynku sakralnego nie powinny być umiejscawiane budynki przemysłowe. Nadto, iż niewłaściwie ustalono krąg stron postępowania, natomiast zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 2 października 2008r., na która powołuje się organ odwoławczy, przedmiotowe działki inwestycyjne znajdują się w strefie aktywności G1, monofunkcyjnej z adaptacją zabudowy jednorodzinnej i usług publicznych z informacją, że dla terenów UP nie dopuszcza się realizacji innych funkcji za wyjątkiem realizacji obiektów sportowych i gospodarczych związanych z realizacją funkcji podstawowej, w tym przypadku Kościoła, plebani, domów mieszkalnych, szkoły, sklepu. Ponadto w akcie tym zaznacza się, że dla nowych założeń gospodarczych wyznaczone zostały znaczne tereny kompleksu ŁSSE oraz wzdłuż planowanej drogi ekspresowej S-14 i w żadnym innym miejscu w/w studium nie ma mowy o dopuszczeniu takich inwestycji w strefie G1, G2 lub przy ul. B. Skarżący powtórzył zarzut braku analizy uciążliwości dla środowiska i mieszkańców okolicy związanych z funkcjonowaniem drukarni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do jej zarzutów wyjaśnił, iż "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." nie jest zapisem prawa miejscowego stąd nie może wiązać organów orzekających w sprawie, takim dokumentem wiążącym jest decyzja z dnia [...]r. o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów prawa, sądy administracyjne zostały zaś powołane do badania zgodności z prawem działania organów administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a". Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które skutkowałyby jej uchyleniem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Pabianickiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce jawnej A M., S. pozwolenia na budowę budynku drukarni offsetowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego organu I instancji, gdyż decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] uchylił pierwotne pozwolenie na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, iż złożona dokumentacja zawiera szereg nieprawidłowości. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia, poprawienia dokumentów i wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. W wyznaczonym terminie, do dnia 1 października 2009r., inwestorzy wywiązali się ze wszystkich obowiązków, w konsekwencji organ budowlany prawidłowo przystąpił do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, w zakresie ściśle określonym przez ustawodawcę w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, tj. m.in. z ustaleniami decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy planowanej inwestycji, która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...]r. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1999r. sygn.akt IV SA 1154/98, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 47834). W ocenie Sądu przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, prawidłowo stała się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Wniosek inicjujący postępowanie został złożony w okresie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i załączone zostało do niego oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. W konsekwencji wskazać trzeba, iż sporna inwestycja spełnia wymagania wypunktowane w art. 32 ust. 4 w/w ustawy. Niewątpliwie złożony wraz z wnioskiem projekt budowlany jest zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zawiera wszystkie elementy określone w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z kolei sama analiza, przeprowadzona stosownie do art. 35 ust. 1 w/w ustawy prawidłowo wykazała zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu pod względem wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń oraz kompetencji podmiotu sporządzającego projekt. Z tych wszystkich względów, a przede wszystkim w świetle wynikającego wprost z przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego zapisu, organ administracji-architektoniczno budowlanej nie mógł odmówić inwestorom wydania zaskarżonej decyzji. Jeżeli inwestycja, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 powoływanej ustawy, organ nie może rozstrzygnąć w sposób odmienny, tym bardziej, iż ustawodawca wykluczył możliwość nakładania na inwestora przez organ administracji architektoniczno- budowlanej dodatkowych obowiązków, poza określonymi w tych przepisach a wobec ich spełnienia zobowiązuje do wydania decyzji. Przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależało by wydanie tego pozwolenia ( wyrok WSA z dnia 28 kwietnia 2005r., sygn.akt VII Sa/Wa 1363/04, niepubl., dostępny Lex nr 169424). Z uwagi na zarzuty skarżącego wyjaśnić również należy charakter zależności istniejącej pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie bowiem taka zależność istnieje i wywiera niebagatelny wpływ na kształt decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wiąże bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej co oznacza, iż nie może on w sposób odmienny kształtować warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, która stanowi konkretyzację warunków wynikających z decyzji ustalającej warunki zabudowy, które muszą mieścić się w ramach wyznaczonych tą decyzją. Z powyższego wywieść należy, iż to decyzja ustalająca warunki zabudowy jest dokumentem, który wyznacza ramy dla przyszłej zabudowy, a ich konkretyzacja następuje na etapie wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to również, iż organ orzekający z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w żadnym stopniu nie jest związany żadnym innym aktem, jak chociażby powoływanym w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.". Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę, które to decyzje nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 30 października 2008r., sygn.akt. II OSK 1294/07, niepubl., dostępny Lex nr 516797). Przedmiotowa inwestycja stanowi uzupełnienie funkcji występującej w obszarze analizowanym produkcyjnej i usługowej oraz mieszkaniowej, w sprawie najistotniejsze jest jednak, iż z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aktem wiążącym i wyznaczającym ramy dla kontrolowanej inwestycji jest decyzja ustalająca warunki zabudowy z października 2008 roku, która dopuszcza planowaną zabudowę. Z tych wszystkich względów bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje argumentacja skarżącego oparta na postanowieniach "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.", jak również argumentacja wynikająca z subiektywnych odczuć skarżącego, z przekonań religijnych i osobistej potrzeby ochrony miejsc kultu religijnego. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut skargi o wadliwym ustaleniu kręgu stron postępowania. A to z uwagi na fakt, iż strony postępowania zostały prawidłowo ustalone w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Czyniąc zadość wymogom przywołanego uregulowania w kręgu tym znajdują się skarżący jako właściciel działek sąsiadujących z inwestycją tj. działek o nr 86/18, 86/22, 86/26 i 86/28, Gmina K. (działka nr 86/2), "B" E. B. i S. B. Spółka jawna z siedzibą w T., w których użytkowaniu wieczystym pozostaje działki nr 90/1 oraz inwestorzy. Osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy), na które wskazuje skarżący w odwołaniu i skardze, mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednakże, aby podmioty te dochodziły swoich praw w zakończonym postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzuty strony w tym zakresie. Podsumowując powyższe rozważania w pełni uprawnione jest stwierdzenie, iż inwestycja objęta wnioskiem Spółki jest zgodna z przepisami prawa budowlanego i z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji prawidłowo przyjęły, że ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny uzasadnia wydanie zaskarżonych decyzji. Podnoszone w skardze argumenty nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia ich nieważności w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administraracyjnymi orzekł jak w sentencji.