II SA/Łd 1989/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie : NSA Ewa Markiewicz (spr.), NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...], Nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. A. K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] w sprawie: I. udzielenia Gminie Miejskiej Ł. (w imieniu której wystąpił Zakład A w Ł.ul. A 52) pozwolenia wodno-prawnego na: wykonanie zbiornika wodnego " A" na rzece S. w km 10 + 055 w rejonie ulicy K. w Ł. o powierzchni: w linii brzegu (w tym wyspa) 3,10 ha (0,19 ha), w lustrze wody 2,50 ha i pojemności przy NPP - 210,10 m npm - 30 128 m3, max. w linii brzegów 66 524 m3. pod następującymi warunkami: 1. Zbiornik wraz z obiektami towarzyszącymi (w tym budowla piętrząca) zostaną wykonane zgodnie z projektem technicznym - operatem wodno-prawnym: Zbiornik retencyjny "A" na rzece S. w Ł., wykonanym przez p. mgr inż. I. K. z Biura Inżynierii Wodnej, Środowiska i Melioracji A s.c. w Ł. ul. A 112. 2. Po wykonaniu zbiornika oraz po uprzednim uporządkowaniu gospodarki ściekowej wokół zbiornika, inwestor będzie zobowiązany do uzyskania (w terminie późniejszym) stosownego pozwolenia wodno-prawnego na pobór wody rzeki S. do napełniania zbiornika oraz na piętrzenie wody w zbiorniku. II. zobowiązania Gminy Miejskiej Ł. do: 1. Wykonania robót zgodnie z przedstawionym operatem wodno-prawnym, obowiązującymi przepisami oraz w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. 2. Zainstalowania wokół zbiornika sieci piezometrów na co najmniej rok przed napełnieniem wodą dla obserwacji poziomu wód gruntowych wokół zbiornika, w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu podtapiania terenów sąsiadujących ze zbiornikiem. 3. Prowadzenia robót w sposób nie kolidujący z innymi urządzeniami technicznymi znajdującymi się w obrębie pasa robót. 4. Przeprowadzenia przed przystąpieniem do robót inwentaryzacji istniejących naniesień w pasie robót związanym z budową zbiornika. 5. Pokrycia oraz naprawienia ewentualnych szkód i strat powstałych w związku z wydanym pozwoleniem oraz wykonania dodatkowych urządzeń i zabezpieczeń zapobiegających szkodom w przypadku ujemnego oddziaływania obiektów budowy na interes osób trzecich. 6. Przywrócenia stanu pierwotnego na gruntach przyległych do zbiornika w obrębie pasa robót. 7. Powiadomienia Urzędu Miasta Ł. o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót. III. Pozwolenie może być w każdym przypadku cofnięte lub ograniczone, gdy wystąpią uzasadnione przyczyny do jego cofnięcia lub ograniczenia zgodnie z art. 32 prawa wodnego. IV. Pozwolenie wydano na czas określony tj. do 31.12.2010 r. Organ orzekający podał też, że integralną część decyzji stanowi: Projekt techniczny - operat wodno-prawny: Zbiornik retencyjny "A" na rzece S. w Ł., wykonany przez p. mgr inż. I. K. z Biura Inżynierii Wodnej, Środowiska i Melioracji A s.c. w Ł ul. B 112. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano (między innymi), że zgodnie z ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109 poz. 1157) Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł. podał do publicznej wiadomości fakt wpłynięcia wniosku Zakładu A Sp. z o.o. w Łodzi, ul. A 52, o wydanie pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie zbiornika wodnego "A" na rzece S. w rejonie ulicy K. w Ł.. Ogłoszenie zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Wydziału Ochrony Środowiska UM[...] na okres 21 dni roboczych. W tym czasie nie wpłynęły do organu I instancji żadne uwagi, wnioski ani zastrzeżenia. Ponadto ogłoszenie o terminie rozprawy wodno-prawnej zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Delegatury Ł.-B. w okresie od 26.02. do 09.03.2001 r. Wezwania na rozprawę wodno-prawną zostały wysłane do wszystkich mieszkańców nieruchomości położonych wokół zbiornika. Budowa zbiornika retencyjnego uwarunkowana jest koniecznością przechwycenia fali powodziowej i ograniczenia natężenia przepływu w rzece na odcinku pomiędzy projektowanym zbiornikiem a stawami w parku im. A. Wykonanie zbiornika jest związane z zapewnieniem odbioru wód deszczowych z osiedli mieszkaniowych, położonych w górnej zlewni rzeki S. (obecnie koryto rzeki wykazuje zbyt małą przepustowość na przejęcie wód deszczowych). Bez wykonania zbiornika retencyjnego nie jest możliwe wykonanie kanalizacji deszczowej dla tych terenów. Wielkość zbiornika jest uwarunkowana ilością ścieków deszczowych docelowo odprowadzanych do rzeki, a jego projektowana pojemność jest optymalna dla przyszłej zabudowy zlewni, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania. Negatywne oddziaływanie zbiornika na przyległe tereny mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku braku urządzeń zabezpieczających przed podniesieniem się lustra wody gruntowej w sąsiedztwie zbiornika. Wobec powyższego zaprojektowano wykonanie po obu stronach zbiornika rurociągów drenarskich o średnicy 20 cm i długościach odpowiednio: dla drenażu lewobrzeżnego 377,0 m oraz prawobrzeżnego 379 m z odprowadzeniem do leżaka budowli piętrzącej. Projektowany drenaż zabezpieczy tereny przyległe przed ujemnymi skutkami podwyższenia lustra wody gruntowej. Ponadto w celu wyeliminowania przesiąków zostało zaprojektowane uszczelnienie skarp i częściowo dna zbiornika na szerokości 15,0 m w postaci maty szczelnej. Zainstalowanie na co najmniej rok wcześniej sieci piezometrów wokół projektowanego zbiornika celem obserwacji wahań lustra wody gruntowej, powinno zapobiec niebezpieczeństwu podtapiania terenów sąsiednich i zabudowań. Wartość nieruchomości i działek położonych w sąsiedztwie zbiornika może być większa po wykonaniu sieci kanalizacji deszczowej. W decyzji jest umieszczony warunek wyeliminowania przesiąków wody ze zbiornika na tereny przyległe mogące powodować podtapianie sąsiednich działek oraz warunek wykonania urządzeń zabezpieczających szkodom w przypadku ujemnego oddziaływania obiektu na interes osób trzecich. Bez spełnienia tych warunków inwestor nie będzie mógł w późniejszym terminie napełnić zbiornika oraz piętrzyć wody rzeki S. Decyzja zobowiązuje inwestora występującego w imieniu gminy Łódź do przestrzegania jej warunków w każdym aspekcie. Zdaniem organu odwoławczego, zbiornik zdecydowanie poprawi walory krajobrazowe okolicy (obecnie nieckę doliny porastają chwasty a ponadto niektórzy mieszkańcy traktują ten teren jako nielegalne wysypisko śmieci). Po uporządkowaniu teren wokół zbiornika zostanie obsadzony drzewami i krzewami (projekt zagospodarowania terenu, kosztorys budowy jak i harmonogram robót znajdują się w posiadaniu inwestora robót, którym jest Zakład A Sp. z o.o. w Ł.). Inwestor zabezpieczy również środki na wykonanie zbiornika. W 1999 r. została wykonana ocena oddziaływania na środowisko zbiornika "A" przez p. mgr inż. Z. D., niezależnego biegłego z listy Ministra Środowiska. Ocena ta jest dostępna do wglądu w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł.. Ocena ta wyjaśnia jednoznacznie szereg zastrzeżeń sformułowanych w treści odwołań i była udostępniona również na rozprawie wodno-prawnej w dniu 09.03.2001 r. W tym stanie, zdaniem organu orzekającego, wszystkie kwestie związane z wykonaniem zbiornika retencyjnego zostały wyjaśnione, a interesy stron (w tym okolicznych mieszkańców) zostały zabezpieczone warunkami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Z dokumentów przedstawionych przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł. wynika, że postępowanie administracyjne nie zawiera żadnych uchybień formalno-prawnych, a zarzuty dotyczące nie powiadomienia wszystkich mieszkańców o rozprawie wodno-prawnej nie potwierdziły się. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wymienioną decyzję Wojewody Łódzkiego, skarżący A. K. wniósł o: 1. uchylenie ostatecznej decyzji w całości, jako nieważnej z uwagi na to, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, t.j.: - dotknięta jest wadą wykluczającą pozostawanie jej w obrocie prawnym i zawiera szereg uchybień formalno-prawnych, - pełna jest nie odpowiadających faktom stwierdzeń w zakresie uzasadnienia w ogóle potrzeby budowy zbiornika jak i jego wielkości oraz możliwości napełnienia, przy braku kompletności dokumentacji t.j. części umożliwiających ocenę zagadnień związanych z jego budową na martwym cieku i wykazaniem zabezpieczenia interesów mieszkańców, szczególnie tych posiadających nieruchomości położone najbliżej granicy zbiornika (o ok. 25 - 30 m) w części nie dość, że brudnej (za podwodną groblą) t.j. o zwiększonej uciążliwości przez zakładane coroczne jej oczyszczanie, to jeszcze w dodatku nie odgrodzonej od domów wystarczającym pasem zieleni, chroniącej ludzi przed nieprzyjemnymi "zapachami"... 2. umorzenie postępowania I-ej Instancji. W uzasadnieniu skargi (między innymi) skarżący wskazał, że jego zarzuty z odwołania nie zostały wyjaśnione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, a decyzja ta została napisana w "sposób pełen niedomówień i powołań, nie mających pokrycia w faktach". Zdaniem skarżącego, protest mieszkańców przylegających terenów, został źle zrozumiany, gdyż mieszkańcom także zależy na uporządkowaniu tego terenu i na wykonaniu dróg, których wybudowanie uzależnia się od zrealizowania zbiornika "A", niezbędnego dla zebrania wód deszczowych. Skarżący wyjaśnił, że "chcemy jednak aby cała ta sprawa poprowadzona była w sposób sensowny i w pełni uzasadniony, żeby to nie była tylko akcja dla akcji efektem której będzie tylko wyrzucenie pieniędzy podatników". W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wskazanych przez organy orzekające, przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), a w szczególności art. 55 ust. 1 i art. 82 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 82 ust. 1 powołanej ustawy, wskazuje (przykładowo), jakiego rodzaju inwestycje, obejmujące urządzenia wodne, wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja mieści się w katalogu, który zawiera wskazany przepis (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 55 ust. 1 powołanej ustawy, wydawanie pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, należy do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (brzmienie przepisu z daty wydania zaskarżonej decyzji). Jednakże w wypadku, gdy decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym dotyczy przedsięwzięcia mogącego "znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" organem właściwym do wydania decyzji w tym podmiocie, jest wojewoda (art. 55 ust. 2 powołanej ustawy). Dodać należy, że wskazane wyżej brzmienie przepisu art. 55 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, zostało nadane art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 roku (art. 68 ustawy), a zatem obowiązywała w dacie wydania decyzji przez organy I i II instancji w sprawie niniejszej. Przepisy rozdziału 5-go powołanej ustawy z dnia 9 listopada 2000 r., regulują szczegółowo przebieg i zasady postępowania, kończonego wydaniem decyzji "w sprawie planowania przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", przy czym jako jedną z tego rodzaju decyzji, wymieniono decyzje dot. pozwolenia wodnoprawnego, wydawane na podstawie przepisów Prawa wodnego (art. 25 ust. 3 pkt 4 wskazanej ustawy o dostępie...). Obowiązkiem wnioskodawcy, występującego o wydanie takiej decyzji, było (m.innymi) dołączenie raportu oddziaływania na środowisko (art. 30 tej ustawy). Z powyższego wynika, że przy wydawaniu pozwoleń wodno-prawnych, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji w sprawie niniejszej, należało przede wszystkim ustalić, czy przedmiotowe przedsięwzięcie, może znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenie takie miało bowiem wpływ na określenie organu, właściwego do wydania decyzji w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 19 kpa, organy administracji publicznej "przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej", przy czym decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W sprawie niniejszej nie poczyniono żadnych ustaleń (a przynajmniej nie wynika to z dokumentacji, dołączonej do akt administracyjnych tej sprawy, którą dysponował Sąd administracyjny przy rozpoznawaniu skargi), w celu ustalenia, czy projektowana inwestycja jest (czy też nie jest) przedsięwzięciem "mogącym znacząco oddziaływać na środowisko" i bez dokonania tego rodzaju bezspornych ustaleń, uznano, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jest organ, wskazany w art. 55 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo wodne. Nastąpiło to, w ocenie Sądu administracyjnego, z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2002 roku, weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Przepis art. 140 tej ustawy, także przewiduje właściwość starosty lub wojewody do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, w zależności od rodzaju przedsięwzięcia, to jest od występowania sytuacji, gdy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko (w rozumieniu art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a) i pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska: Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Ustawa - Prawo ochrony środowiska, weszła w życie z dniem 1 października 2001 roku, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085). Z tym samym dniem utraciła moc (między innymi) cyt. ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku... (art. 2 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku). W stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej, wątpliwości Sądu odnośnie właściwości organów, które wydawały decyzje, zostały powzięte również z uwagi na fakt, że kwestionowane pozwolenie wodnoprawne wydano na rzecz Gminy Ł., będącej inwestorem i właścicielem nieruchomości, objętej projektowanym przedsięwzięciem. Gmina Ł. jest zatem bezspornie stroną w tym postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 kpa. Można zatem przyjąć, że Prezydent Miasta Ł., nawet sprawujący funkcję starosty, nie może jednocześnie występować w imieniu gminy, jako strony w tej sprawie, i jako organ rozpoznający tę sprawę. Zachodzić zatem może, określona w art. 24 § 1 pkt 1 kpa, przyczyna wyłączenia Prezydenta Ł. od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Pozostawanie bowiem z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik tej sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki Prezydenta. W sprawie niniejszej niewątpliwie Prezydent Ł. jest także ustawowym przedstawicielem Gminy Ł., co może oznaczać, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 kpa, przyczyna wyłączenia Prezydenta Miasta Ł. od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, w której zarówno inwestorem, jak i właścicielem przeznaczonej do zainwestowania nieruchomości, jest Gmina Ł.. W takiej zaś sytuacji, także pozostali pracownicy Urzędu Miasta Ł., nie mogliby wydać decyzji w tej sprawie, ponieważ nie byliby władni do podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie, z upoważnienia Prezydenta, który z mocy prawa podlegałby wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie. W sprawie niniejszej decyzja pierwszoinstancyjna została właśnie wydana "z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł." (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r.; OPS 1/03; ONSA 2003, z. 4, poz. 115). Wskazany aspekt sprawy, także nie został podniesiony i rozważony w żaden sposób przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 w związku z art. 132 i art. 135 oraz art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) i art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku. LS