II SA/Łd 199/02

Dnia 10 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A. M. i W. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oraz odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części działki oznaczonej numerem 370/8 o powierzchni 0,1523 ha położonej w D. oraz odmawiającą przyznania odszkodowania za przedmiotową działkę. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt, postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie wniosku A. M. i W. D. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej pierwotnie własność L. M. Decyzją Naczelnika Gminy D. z dnia [...], Nr [...], na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, przejęta została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona numerem 370/8 o powierzchni 0,1968 ha za odszkodowaniem w kwocie 393 600 zł, gdyż grunt ten został przeznaczony pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. W dacie złożenia wniosku przez spadkobierców byłego właściciela, działka nr 370/8 o powierzchni 0,1968 ha była podzielona. Część gruntu o powierzchni 0,1523 ha w wyniku cywilnoprawnej czynności zamiany dokonanej aktem notarialnym Rep. A. Nr [...] z dnia [...] pomiędzy Zarządem Gminy D. a Spółdzielnią Kółek Rolniczych w D. stanowiła już własność tejże Spółdzielni. Pozostała część gruntu o powierzchni 0,0445 ha została zwrócona A. M. i W. D. na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]. W tej sytuacji, organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części działki nr 370/8 o powierzchni 0,1523 ha, gdyż jej zwrot był niedopuszczalny. Ponieważ nieruchomość stanowiła już własność innego podmiotu, co zgodnie z unormowaniem art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 115, poz. 741) wykluczało możliwość zwrotu gruntu. Przepisy prawa również nie przewidują możliwości uwzględnienia żądania strony o wypłatę odszkodowania za zbycie działki lub długotrwałe dysponowanie nią. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i regulacji kpa, wskazując na pominięcie ustaleń i stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r., II SA/Łd 228/97, podjętym w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane orzeczenie. W uzasadnieniu wywodził, że rozstrzygnięcie podjęte w sprawie nie stoi w sprzeczności z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż skład sędziowski reprezentował pogląd, iż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym podlegać musi umorzeniu. Możliwe jest jednakże dochodzenie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub gminy, ale jak wskazuje organ, właściwa jest do tego droga postępowania przed sądem powszechnym. Oznacza to, iż w postępowaniu administracyjnym nie można przyznać odszkodowania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła A. M. i W. D. W ocenie skarżących, organy obu instancji z naruszeniem regulacji kpa, uchyliły się od wyjaśnienia i oceny działań dotyczących przyjęcia i wykorzystania wywłaszczonego gruntu z całkowitym pominięciem interesu i praw byłych właścicieli. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, że podnoszone w skardze okoliczności nie mają wpływu na wydaną decyzję uwzględniającą wskazania poprzedniego orzeczenia sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej . Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zarówno skarżąca, jak i organy administracji rozstrzygające w niniejszej sprawie powoływały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 14 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 228/97, zgodnie z którym została uchylona decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. odmawiającą zwrotu skarżącym wywłaszczonej nieruchomości o całkowitej powierzchni 0,1968 ha. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że w odniesieniu do części nieruchomości o powierzchni 0.0445 ha możliwy jest jej zwrot na rzecz aktualnych współwłaścicielek, gdyż ta część nadal pozostaje w dyspozycji gminy D. oraz nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i tylko ta okoliczność stanowiła podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Co do pozostałej części nieruchomości o powierzchni 0.1523 ha, NSA jednoznacznie natomiast stwierdził, że nie może być ona zwrócona skarżącym, gdyż stanowi własność innego podmiotu, a mianowicie Spółdzielni Kółek Rolniczych w D., która nabyła przedmiotowy grunt w drodze cywilnoprawnej umowy zamiany działek, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...]. Powyższe stanowisko wsparte zostało uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. podjętą w sprawie III AZP 13/93, zgodnie z którą organ administracji może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością ( OSAP z 1994 r., Nr 10, poz. 7 ). Jeśli zaś ów brak władania jest następstwem czynności prawnej w postaci sprzedaży gruntu innej osobie fizycznej czy prawnej, czy też w postaci zawarcia umowy zamiany, nieruchomość taka nie może być zwrócona. NSA skazał również na konieczność umorzenia postępowania w zakresie postępowania o zwrot tej części nieruchomości. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] w pełni uwzględniają wytyczne NSA, zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku. Działka o powierzchni 0, 0445 ha zwrócona została skarżącym, natomiast postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części nieruchomości o powierzchni 0,1523 ha zostało umorzone w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Za taką formą rozstrzygnięcia w analogicznych stanach faktycznych wypowiedział się kilkakrotnie NSA ( vide: wyrok z dnia 25 stycznia 2000 r. I S.A 276/99 OSP 2001/5/80 w Warszawie, wyrok z dnia 16 listopada 2000 r. I S.A. 1539/99 LEX nr 75555 w Warszawie). Organy obu instancji, po uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] orzekały po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741 z póżn. zmianami ), tj. po 1 stycznia 1998 r. W świetle art. 233 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie przepisów tej ustawy. Organy administracji niewadliwie przeto powołały się na przepis art. 229, w którym roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wyłączone, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. W nowym stanie prawnym aktualne pozostaje dotychczasowe stanowisko prezentowane w literaturze prawniczej i orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w przypadku szeroko rozumianego zbycia nieruchomości nie może być ona zwrócona poprzedniemu właścicielowi ( Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka , wyd. Zielona Góra 2000, tom II, str. 197 ). Jeżeli Skarb Państwa lub gmina wiedząc, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, dokonuje jej sprzedaży bez upewnienia się, czy poprzedni właściciel lub jego następca prawny nie są zainteresowani zwrotem, to umowa której przedmiotem jest zbycie nieruchomości jest ważna. W takiej sytuacji poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu przysługuje roszczenie odszkodowawcze, którego może dochodzić od Skarbu Państwa, bądź gminy, ale wyłącznie w trybie postępowania cywilnoprawnego. Takie właśnie stanowisko zajął również NSA w powołanym powyżej wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r. i zostało ono uwzględnione przez organ administracji, który odmówił skarżącym przyznania w trybie postępowania administracyjnego odszkodowania za tę część nieruchomości, która nie została zwrócona. Ar. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się bowiem wyłącznie do odszkodowania należnego w przypadku zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm. ), ocena prawna wyrażona przez NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r. wiązała Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Uznając przeto, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) skargę jako bezzasadną oddalił.