II SA/Łd 199/11

Dnia 8 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], Nr [...] oraz postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego – P. N. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. N. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] roku, Nr [...] i umorzyło postępowanie przed tym organem. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, P. N. w piśmie z dnia 26 kwietnia 2010 roku wskazał, iż w związku z poinformowaniem go w dniu 21 kwietnia 2010 roku o lokalizacji planowanej budowy trzech turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną wnosi o wstrzymanie wydania decyzji do czasu zapoznania się przez niego z aktami sprawy. Z okazanego autorowi pisma projektu wynika, że lokalizacja jednej z turbin znajduje się w odległości mniejszej niż 200 m od działki stanowiącej jego własność. W tej sytuacji, na mocy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien on być uznany za stronę postępowania, a na mocy art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien zapewnić mu czynny udział w każdym stadium postępowania. Na działce stanowiącej jego własność planuje budowę domu mieszkalnego i magazynowo – gospodarczego związanego z produkcją rolną. Postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta S. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydanej w dniu [...] roku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech turbin produkujących energię elektryczną o mocy do 3 MW każda i wysokości całkowitej do 160 m na działkach Nr ewid. [...],[...],[...] i [...] w miejscowości P., gmina S. (znak: [...]) w związku ze złożonym przez P. N. wnioskiem o uznanie za stronę postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] roku organ I instancji odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji budowy trzech turbin produkujących energię elektryczną o mocy do 3 MW każda i wysokości całkowitej do 160 m na działkach Nr ewid. [...],[...],[...] i [...] w miejscowości P., gmina S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W motywach organ wyjaśnił, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż na mocy art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdy liczba stron postępowania przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ten natomiast przepis stanowi, iż strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W dniu 2 października 2008 roku umieszczona została na tablicy ogłoszeń organu oraz na stronie internetowej informacja o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z materiałem zgromadzonym w sprawie można było zapoznać się w siedzibie organu. Zgromadzona dokumentacja spełniała wszystkie przesłanki wymagane przez prawo i stanowiła podstawę do wydania przez organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odwołaniu od powyższej decyzji P. N. wniósł o jej uchylenie zarzucając niedostateczne wyjaśnienie przesłanek wydania decyzji i brak rzetelnego wskazania jakie przepisy narusza decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania administracyjnego co do przyczyn wznowienia, zaniechanie wskazania stron postępowania w decyzji oraz brak niezbędnej opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem odwołującego się, w toku postępowania wznowieniowego, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ powinien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia, a następnie postępowanie w celu rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Uzasadnienie kwestionowanej w odwołaniu decyzji, zdaniem strony jest lakoniczne i ogólnikowe, zatem narusza art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania uchyliło decyzję I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie cytując ogólne zasady odnoszące się do wznowienia postępowania wskazał, iż wniosek o wznowienie postępowania odwołujący się złożył po terminie określonym w art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Publiczne ogłoszenie o wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, nastąpiło w dniu 12 lutego 2009 roku, co oznacza, że doręczenie decyzji zostało dokonane stronom, które nie otrzymały jej na piśmie, w dniu 27 lutego 2009 roku. Ten dzień należy więc przyjąć jako dzień dowiedzenia się o wydanej decyzji. Od tego dnia liczyć należy termin miesięczny do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania upłynął więc dla odwołującego się w dniu 28 marca 2009 roku, tymczasem podanie o wznowienie postępowania złożył on dopiero w dniu 24 kwietnia 2010 roku. Podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało twierdzenia odwołującego się, że o wydanej decyzji dowiedział się w dniu 21 kwietnia 2010 roku, gdyż jest to jego subiektywne przekonanie o powyższym fakcie. Użyty w przepisie art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zwrot "strona dowiedziała się o decyzji", zdaniem organu, należy rozumieć jako uzyskanie informacji pozwalającej na zidentyfikowanie decyzji, której stronie nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy napisał, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, złożony z uchybieniem terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych, wobec czego organ uchylił decyzję I instancji, a postępowanie w sprawie umorzył. W skardze na powyższą decyzję P. N. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i oparcie ustaleń faktycznych na wybiórczo zebranym materiale dowodowym. Zdaniem strony w sprawie doszło także do uchybienia regulacji art. 148 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ dowolnie przyjął kiedy skarżący dowiedział się o wydaniu ostatecznej decyzji. Organ poprzez błędną interpretację przepisów o informowaniu strony o wydanej decyzji naruszył art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz poprzez brak podstaw w materiale dowodowym do umorzenia postępowania naruszył art. 105 § 2 i art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana nie na podstawie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, a na mocy art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku Nr 25, poz. 150 ze zm.), ponieważ wszystkie osoby uznane za stronę postępowania były informowane pisemnie z doręczeniem do domu. Podstawowym sposobem informowania stron w postępowaniu jest doręczanie przesyłek listownie na mocy art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym dane zawarte w obwieszczeniach i umieszczone na stronach internetowych były dodatkową informacją. Wbrew twierdzeniom organu skarżący nie dowiedział się o wydaniu decyzji w dniu 27 lutego 2009 roku, a podczas wizyty w organie w dniu 21 kwietnia 2010 roku, zatem wniosek o wznowienie złożony w dniu 26 kwietnia 2010 roku został złożony w terminie. Obwieszczenie opublikowane na stronie internetowej było niekompletne, gdyż nie zawierało załącznika graficznego, a do tych informacji dostęp miały tylko osoby uznane za stronę postępowania na mocy art. 73 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując skarżący podniósł, iż organ powinien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wobec stwierdzenia wad prawnych tej decyzji – art. 156 § 1 pkt 4 i 7 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 22 marca 2011 roku skarżący podniósł, iż dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze interpretacja treści pisma z dnia 26 kwietnia 2010 roku, jako wniosku o wznowienie postępowania jest błędna. W treści tego wniosku skarżący bowiem napisał, że wnosi o wstrzymanie wydania decyzji, a nie o wznowienie postępowania. W postanowieniu o wznowieniu postępowania organ I instancji napisał, że przez pomyłkę nie uznano za stronę postępowania właścicieli działek Nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Wynika z tego, że postanowienie o wznowieniu zostało wydane z urzędu, a nie na wniosek, nie można zatem mówić o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Bezspornym w sprawie jest to, iż organ I instancji potraktował pismo skarżącego jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ II instancji w toku prowadzonego postępowania odwoławczego podzielił powyższe stanowisko organu I instancji. Tymczasem sięgając do lektury rzeczonego pisma należy wskazać, że w jego treści autor zawarł sformułowanie, iż wnosi o wstrzymanie wydania decyzji o lokalizacji planowanej budowy trzech turbin produkujących energię elektryczną wraz z infrastrukturą techniczną. Następnie powołując się na okoliczność, iż jest właścicielem działki zlokalizowanej w odległości 200 m od inwestycji powinien być, na mocy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznany za stronę postępowania i na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. Na wstępie wskazać należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyróżniają postępowanie zwykłe i nadzwyczajne. Przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie, w przewidzianym przez przepisy prawa trybie i formie, zgodnie z przepisami prawa materialnego, sprawy administracyjnej. Postępowanie nadzwyczajne odnosi się do decyzji wydanych w trybie zwykłym, które stały się ostateczne. W tym postępowaniu rozróżnia się 3 tryby: 1. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, 2. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, 3. postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji dotkniętych wadami niekawilifkowanymi bądź decyzji prawidłowej. Bezsprzecznie w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem skarżącego, który odnosi się do ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Jednocześnie wniosek ten nie zawiera wskazania podstawy prawnej. W takiej sytuacji organ powinien wezwać skarżącego, na mocy art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do wyjaśnienia swojego żądania pouczając go jednocześnie o możliwych trybach zgodnie z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy organ powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania, czy wnosi on o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, czy domaga się uchylenia lub zmiany decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ nie wezwał strony do wskazania żądania, tylko samodzielnie dokonał kwalifikacji pisma jako wniosku o wznowienie postępowania. Działanie takie, w ocenie składu orzekającego, stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 6, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony uwzględniając przy tym wiek, stan zdrowia i sytuację życiową strony (por. np. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2001 roku, IV SA 1091/99, Lex Nr 78924; z dnia 26 listopada 1999 roku, I SA/Łd 1592/97, Lex Nr 40547; z dnia 17 marca 1995 roku, III SA 1054/94, Mon. Pod. 1995/9/278; z dnia 18 lutego 1994 roku, SA/Wr 1587/93, nie publ.; z dnia 21 stycznia 1994 roku, SA/Po 2889/93, nie publ.; z dnia 23 kwietnia 1993 roku, SA/Kr 2342/92, nie publ.; z dnia 2 grudnia 1992 roku, SA/Gd 1806/92, nie publ.; z dnia 3 kwietnia 1986 roku, SA/Ka 22/86, GAP 1988/11/45; z dnia 7 grudnia 1984 roku, III SA 729/84, ONSA 1984/2/117). Przechodząc od ogólnych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy, wyjaśnić należy, iż skład orzekający stwierdził, iż zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły, zdaniem Sądu, rzeczywistych intencji strony. W tym celu organ I instancji powinien wezwać autora pisma do sprecyzowania jego treści wskazując przy tym możliwe rozwiązania. Z uwagi na to naruszenie Sąd uznał za uzasadnione wyeliminowanie w obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i postanowienia o wznowieniu postępowania wydanego przez organ I instancji. Podkreślić w tym miejscu należy, iż dopiero gdy skarżący, w odpowiedzi na rzeczone wezwanie organu oświadczyłby, iż jego pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania, to dopiero wówczas organ powinien zbadać dopuszczalność takowego wniosku. Z tego powodu badanie dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania przeprowadzone przez organ II instancji było przedwczesne. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie jest uzasadnione umorzenie postępowania przed organem I instancji w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie o wznowieniu postępowania. Reasumując Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak i postanowienie o wznowieniu postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. k.o.