II SA/Łd 199/15

Dnia 30 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 roku sprawy ze skargi D. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę. a.tp. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; powoływanej dalej jako k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia D. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Nr [...] z dnia [...] nakładające na stronę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz.1409 z późn. zm.), nałożył na D. P. obowiązek przedłożenia: 1. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na legalizacji budynku mieszkalnego, drewnianego oraz 2. oceny technicznej drewnianego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, usytuowanego na działce o nr ewid. 5/1 położonej w miejscowości T., Gmina B. w terminie do 31 października 2014 r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła D. P. nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie przedmiotowego postępowania. Wspomnianym na wstępie postanowieniem organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia. [...]WINB zauważył, że zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność - zgodnie z art. 141 § 1 Kpa – przewidują expressis verbis przepisy ustawy. Powyższe ograniczenie nie wyłącza jednak możliwości prawnej obrony interesów strony, bowiem uregulowanie zawarte w art. 142 Kpa stanowi, iż postanowienie, na które nie służy stronie zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Dalej organ zażaleniowy wskazał, że zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowiącym podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia nie przewidziano możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na jego podstawie. Zdaniem organu powyższe oznacza, że w sprawie tej mamy do czynienia z niedopuszczalnością przedmiotową, ponieważ przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia aktu w toku instancji, a zatem stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia jest w pełni uzasadnione. Organ wyjaśnił, że zażalenia przysługują bowiem wyłącznie na "wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi" (art. 141 § 1 KPA) albo gdy wynika to z wyraźnego przepisu szczególnego, natomiast w przypadku postanowienia wydanego w trybie powołanego art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a więc zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne. Ponadto [...]WINB podniósł, że postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust.1 ustawy z 1974 roku ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego Skargę na powyższe postanowienie złożyła D. P., która zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się w naruszeniu: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. wskutek nienależytej kontroli legalnej postanowienia mimo, iż organ I instancji naruszył zasadę praworządności, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób niewyczerpujący zebrał i nie rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz niedostateczne dokonał uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, 2. naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a. i art. 141 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stronie nie służy zażalenie na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nakładające na skarżącą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1pkt 1 lit. a ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się w: 1. naruszeniu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz.U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. 2013 poz. 1409) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż podstawą orzekania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w zakresie wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] winny być przepisy dotychczasowej ustawy podczas, gdy w przedmiotowej sprawie w dniu wydania postanowienia obowiązywał przepis art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, 2. naruszeniu art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. 2013 poz. 1409) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż do przedmiotowego obiektu ma zastosowanie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, który nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowień wydawanych na jego podstawie podczas, gdy organ zobligowany był do zastosowania przepisów obwiązujących w dniu wydania postanowienia tj. art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, 3. naruszeniu art. 103 § 1 w zw. z art. 81, 81a, 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie organ nadzoru budowlanego wykonuje swoje zadania i uprawnienia kontrolne na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane podczas, gdy organy nadzoru budowlanego wykonując zadania kontrolne i nadzorcze powinny działać tylko podstawie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie strony zaskarżone postanowienie jak również postanowienia organu I instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia sprawy, bez przeprowadzenia wszystkich dowodów niezbędnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie jest niepełne i nie wyjaśnia przesłanek, jakimi kierował się organ nakładając na skarżącą obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na legalizacji budynku mieszkalnego, drewnianego oraz oceny technicznej obiektu budowlanego. Ponadto strona nie podzieliła poglądu, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, który nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w oparciu o w/w przepis. Przyjęta przez organ podstawa prawna jest błędna, gdyż art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o jakich mowa w art. 48 Prawa budowlanego, tj. sprawach rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu ustawy Prawo budowlane zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące. Sprawa dotycząca obowiązku dostarczenia oceny technicznej ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego nie jest sprawą o znamionach samowoli budowlanej. Skarżąca podkreśliła, że motywem wszczęcia postępowania administracyjnego były wątpliwości organu nadzoru budowlanego co do stanu technicznego obiektu budowlanego, nie zaś legalność jego wykonania. W rezultacie, nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, gdyż art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie obejmuje granicami swej dyspozycji kwestii stanu technicznego obiektów budowlanych, lecz realizację ustawowego obowiązku posiada pozwolenia na roboty budowlane bądź dokonania zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia takich robót. Strona stwierdziła, że organ zobowiązany był do zastosowania przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Podstawę jego działania mógł stanowić wyłącznie przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, a nie przepis dotychczasowej ustawy. Skarżąca podkreśliła, iż organy nadzoru budowlanego winny działać w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zadania w/w organów określone zostały w art. 81 niniejszej ustawy, zaś kompetencje kontrolne organów, umożliwiające wykonywanie im niniejszych zadań uregulowane zostały w art. 81a i art. 81c w/w ustawy. Wykonując zadania kontrolne i nadzorcze organ nadzoru budowlanego nie może działać na podstawie nieobowiązujących już przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Organy nadzoru budowlanego nie mogą stosować przepisów intertemporalnych w sposób rozszerzające do wszystkich stanów faktycznych dotyczących obiektów budowlanych oraz samowolnie decydować o możliwości stosowania obowiązującej lub dotychczasowej ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. W przypadku natomiast pozostałych postanowień - stosownie do art. 142 k.p.a. - strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Ponadto warto wyjaśnić, że postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi natomiast "konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki", czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie przewidział, aby akt wydany w tym trybie był zaskarżalny w drodze zażalenia. W konsekwencji organ II instancji zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in. właśnie sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, na które przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie organu II instancji mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł zatem badać zasadności podniesionych przez skarżącą zarzutów merytorycznych. Postanowienie PINB nakłada wprawdzie na skarżącą pewne obowiązki, ale obowiązki te służą jedynie ustaleniu stanu faktycznego w postępowaniu "głównym" tj. w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Postanowienie PINB ma więc wyłącznie pomocniczy charakter w stosunku do rozstrzygnięcia "co do istoty sprawy", które zapadnie dopiero po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i przybierając formę decyzji zakończy postępowanie w sprawie. Decyzja taka będzie podlegała zaskarżeniu do organu wyższego stopnia w trybie odwołania, w którym skarżąca będzie miała prawo zarzucić także wadliwość przedmiotowego postanowienia PINB wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Z tego powodu zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku w związku z art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, jak również art. 103 § 1 w zw. z art. 81, 81a, 81 c Prawa budowlanego z 1994 roku na tym etapie postępowania są przedwczesne. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. a.bł.