II SA/Łd 2/24

Dnia 16 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 roku sprawy ze skargi B.Z. na akt [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 listopada 2023 r. znak L.Dz.LOOIA/0418/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za przekształcenie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącej B. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. Z. zaskarżyła akt [...] Okręgowej Izby Architektów RP, którym ustalono w stosunku do skarżącej opłatę za przekształcenie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wyjaśniła, że pismem z 20 lutego 2023 r. wniosła o udostępnienie informacji w zakresie kopii nagrania z III Nadzwyczajnego Zjazdu LOOIA z 13 stycznia 2023 r. i 8 lutego 2023 r. W odpowiedzi, pismem z 16 listopada 2023 r. organ poinformował, że żądanie wiąże się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów w wysokości 221,40 zł. Organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie sprecyzowała, czy domaga się kopii nagrania audio, czy audiowizualnego, i przyjął, że chodzi o nagranie audio. Organ wyjaśnił, że nagranie pokazuje wizerunki osób trzecich, które nie wyraziły zgody na ich opublikowanie, więc materiał trzeba przetworzyć z oryginalnego nagrania, co wiąże się z koniecznością poniesienia dodatkowej opłaty. Zdaniem skarżącej takie działanie organu jest bezpodstawne. Jeśli organ nie był pewien, czego dotyczy żądanie, to powinien był wezwać wnioskodawczynię do jego sprecyzowania, a nie robić to samowładnie. Tymczasem organ dokonał samowolnych ustaleń odnoszących się do formy wniosku, które mogły mieć istotny wpływ na sposób ustalenia kosztów. Takie działanie jest nieprawidłowe i świadczy o błędności opiaty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom, a organ w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i,p. nie może przerzucić na wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej normalnie ponoszonych kosztów wynagrodzenia zatrudnionych przez siebie pracowników. Organ nie wykazał, że poniósł jakiekolwiek dodatkowe koszty, które wykraczałyby poza zakres zwykłej pracy biurowej i organizacyjnej. Nie wskazał żadnych kosztów, związanych z formą bądź sposobem udostępnienia informacji, a z aktu nie wynika, aby usunięcie danych osobowych wymagało kosztownej modyfikacji dokumentu, zatrudnienia specjalistów, zakupu sprzętu, wydatków związanych z know-how, itp. Co więcej, organ nie przedstawił jakichkolwiek wyliczeń, z których wynikałby taki, a nie inny koszt, przez co istnieje istotne ryzyko, że kwota została wskazana arbitralnie i bez stosownych kalkulacji, a więc nie spełniając wymogów art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności aktu. W odpowiedzi na skargę [...] Okręgowa Izby Architektów RP w Łodzi, wniosła o jej odrzucenie skargi jako skierowanej do podmiotu nie będącego stroną, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w związku ze złożonym wnioskiem o dostęp do informacji publicznej w postaci "nagrania z III Nadzwyczajnego Zjazdu LOOIA zarówno z dnia 13 stycznia 2023 r., jak i z 8 lutego 2023 r., LOOIA RP", pismem z 16 listopada 2023 r. skarżąca została poinformowana o konieczności uiszczenia opłaty w wysokości 221,40 zł oraz przyczyn, z których opłata wynika w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Pomimo braku opłaty [...] Okręgowa Izba Architektów RP udostępniła informację publiczną. Natomiast skarżąca wniosła skargę na czynność w postaci pisma z 16 listopada 2023 r. Zdaniem organu skarga winna być zaadresowana do organu samorządu, wymienionego w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych. Tymczasem została skierowana do [...] Okręgowej Izby Architektów RP, która organem samorządu nie jest. W tym stanie rzeczy skarga winna ulec odrzuceniu. Odnośnie wysokości spornej opłaty organ, powołując się na treść art. 15 ust, 1, w zw. z art., 10 ust, 1 u.d.i.p. wyjaśnił, że przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej była kopia nagrania z III Nadzwyczajnego Zjazdu LOOIA zarówno z 13 stycznia 2023 r., jak i z 8 lutego 2023 r., LOOIA RP. Z uwagi na to, że nagranie było w formie audiowizualnej, a III Nadzwyczajny Zjazd LOOIA zarówno z 13 stycznia 2023 r., jak i z 8 lutego 2023 r. odbył się przy udziale m.in. osób trzecich, które nie są członkami samorządu zawodowego izby architektów, a nagranie audiowizualne pokazuje wizerunki osób trzecich, które nie wyraziły zgody na ich rozpowszechnianie, wnioskowane kopie nagrań wymagały przetworzenia z materiału audiowizualnego w materiał dźwiękowy dlatego też nie mogły być udostępnione w formie oryginalnej. Nagranie nie mogło zostać przekazane w żadnej innej formie, ażeby nie naruszać przepisów prawa. Z uwagi na to, że samorząd architektów nie dysponował możliwościami technicznymi, ażeby przetworzyć nagranie audiowizualne, konieczne było zlecenie tej pracy podmiotowi trzeciemu, który obciążył [...] Okręgową Izbę Architektów kwotą 221,40 zł w oparciu o fakturę z 1 grudnia 2023 r.. Taka też kwota została nałożona na skarżącą. Izba nie dodawała to tego dodatkowych obciążeń związanych z własną pracą. W piśmie procesowym z 13 maja 2024 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze. Na rozprawie wyjaśniła, że pierwszym pismem skierowanym do skarżącej przez organ po wyroku tutejszego sądu z 26 lipca 2023 r., II SAB/Łd 37/23 był zaskarżony akt. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wywody sądu winna rozpocząć uwaga w zakresie oceny dopuszczalności skargi. Przedmiotem skargi jest czynność [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, mocą której wyznaczono opłatę za przekształcenie informacji publicznej, o którą wnioskowała skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowany należy uznać pogląd, który podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny, bowiem wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Nie jest zatem wątpliwe, iż akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a przepisem takim w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec istnienia obowiązku udostępnienia informacji (art. 4 u.d.i.p.), ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustalenie rzeczonej opłaty następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek jej poniesienia oraz ustalającego jej wysokość, zatem akt ten kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. przykładowo wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07; postanowienia NSA z 1 października 2013 r., I OSK 2139/13; z 25 października 2012 r., I OSK 2359/12; z 30 czerwca 2015 r. I OSK 974/15; postanowienie WSA w Lublinie z 19 stycznia 2022 r., II SA/Lu 970/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji skład orzekający uznał, iż skarga na czynność [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, jako organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, mocą którego organ ustalił wysokość opłaty za przekształcenie tejże informacji, jako czynność, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęty jest kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przedmiotowej sprawie o wydaniu zaskarżonego aktu skarżąca mogła dowiedzieć się najwcześniej w dniu jego podjęcia oraz wysłania na adres skrzynki elektronicznej skarżącej, tj. 16 listopada 2023 r. Tym samym skarga z 12 grudnia 2023 r. wniesiona została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do meritum sprawy, mając na uwadze podstawę prawną zaskarżonego aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ten wyznacza granice dopuszczalnego wyjątku od ustanowionej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Przepis ten daje możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w sytuacji, gdy spełnione są dwie przesłanki: po pierwsze, wnioskodawca określi sposób przekazania informacji i po drugie dodatkowe koszty są związane ze sposobem udostępnienia informacji. Wskazać w tym miejscu należy jednak, że kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma okoliczność, że tutejszy sąd, wyrokiem z 26 lipca 2023 r., II SAB/Łd 37/23 zobowiązał [...] Okręgową Izbę Architektów Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku B. Z. z 20 lutego 2023r. (wskutek którego naliczono sporną opłatę) w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie sądy oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy. W uzasadnieniu wymienionego wyroku sąd przesądził po pierwsze, że przedmiotowy wniosek skarżącej został skierowany do [...] Okręgowej Izby Architektów RP, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a jego przedmiotem są informacje stanowiące informację publiczną. Tym samym wnioskowane przez organ w odpowiedzi na skargę jej odrzucenie pozbawione jest podstaw. Po wtóre sąd stwierdził, że skoro skarżąca nie określiła w jaki sposób i w jakiej formie oczekuje udostępnienia informacji publicznej, organ winien w takim przypadku skierować do niej odpowiednie wezwanie w tym zakresie. Sąd dodał, że jak wynika z pisma procesowego skarżącej z 18 lipca 2023 r. organ zwracał się do skarżącej z prośbą o wskazanie formy i sposobu udostępnienia żądanej informacji. Skarżąca udzieliła w powyższym zakresie odpowiedzi, aczkolwiek ŁOIA stanęła na stanowisku, że w żądanej przez skarżącą formie nie ma możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji. W tym kontekście sąd zauważył, że jeśli informacja nie mogła być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku czy doprecyzowany w późniejszej korespondencji, podmiot obowiązany do udostępnienia winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku - jak zaznaczył sąd - jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), przy czym zdaniem sądu na dzień wyrokowania organ nie podjął wskazanych wyżej czynności. Mając na uwadze powyższe przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z cytowanych norm prawnych wynika, że powiadomienie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, ze wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, obwarowane jest zarówno terminem, w którym wnioskodawca ma się ustosunkować do propozycji organu, jak i rygorem, który podlega zastosowaniu w przypadku niezłożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Powiadamianie w tym trybie znajduje zastosowanie nie tylko w sytuacji braku możliwości zrealizowania wniosku w sposób lub w formie określonych przez zainteresowanego, ale także, gdy chodzi o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, kiedy istnieje konieczność wykazania przez wnioskodawcę powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej proceduje zgodnie z ustawą, wymagane jest, by powiadomienie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, ze wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, zostało opatrzone rygorem i terminem na jego realizację, wszak te elementy nie tylko determinują dalsze czynności procesowe podmiotu zobowiązanego, ale świadczą o skuteczności podejmowanego powiadomienia. Zamieszczenie tych elementów w powiadomieniu wpływa bowiem na realizację wniosku w sposób lub w formie zaproponowanych przez dysponenta informacji, ewentualnie, wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony wnioskodawcy - pozwala podmiotowi zobowiązanemu na podjęcie czynności zmierzających do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji publicznej, co uzasadnia konieczność stosowania w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 października 2012 r., I OSK 1682/12). Omawiane powiadomienie należy więc kwalifikować jako czynność materialno - techniczną, zmierzającą bezpośrednio do udzielenia informacji bądź umorzenia postępowania, w zależności od stanowiska strony. W konsekwencji przyjąć należy, że aby powiadomienie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., mogło wywołać zamierzone przez ustawodawcę skutki, musi zawierać następujące elementy: 1) podmiot obowiązany musi w jego treści wskazać przyczynę braku możliwości udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z równoczesnym określeniem sposobu i formy, w jakiej może być ona udostępniona wnioskodawcy; 2) podmiot obowiązany musi w jego treści wskazać termin, w którym wnioskodawca ma zająć stanowisko co do zaproponowanego sposobu i formy udzielenia informacji, przy czym termin ten zgodnie z wolą ustawodawcy wynosi 14 -dni od dnia doręczenia wnioskodawcy powiadomienia; 3) podmiot obowiązany musi w treści powiadomienia pouczyć o skutkach niezłożenia przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od doręczenia powiadomienia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, tj. o konieczności umorzenia postępowania w takim przypadku. W niniejszej sprawie jak wynika z akt administracyjnych organ po wyroku tutejszego sądu nie skierował do skarżącej powiadomienia spełniającego wyżej wymienione kryteria. Skarżąca na rozprawie potwierdziła, że pierwszym pismem skierowanym do niej po wyroku tutejszego sądu z 26 lipca 2023 r. był zaskarżony akt, ustalający sporną opłatę za przekształcenie informacji publicznej. Pomimo powyższego zaniechania organ arbitralnie przyjął, że wniosek dotyczył kopii nagrania audio, podczas gdy we wniosku skarżąca domagała się informacji w postaci kopii nagrania zjazdu ŁOIA z 13 stycznia 2023 r. oraz 8 lutego 2023 r. W konsekwencji powyższego zaskarżonym pismem z 16 listopada 2023 r. ustalił wysokość opłaty za udzielenie informacji publicznej w trybie przewidzianym art. 15 u.d.i.p. Zdaniem sądu takie działanie organu jest co najmniej przedwczesne. Wspomniany przepis art. 14 ust. 2 ,u.d.i.p. uzależnia możliwość uzyskania informacji publicznej od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca domaga się jej udostępnienia, przy czym dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Jeśli organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim wypadku i w jaki sposób (dotyczy to też formy) byłoby to możliwe. Powyższe powiadomienie powinno być dokonane w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Jeżeli wnioskodawca w terminie 14 dni od daty otrzymania wspomnianego wyżej powiadomienia nie zawiadomi adresata wniosku o wyrażeniu zgody na zaproponowaną przez niego odmienną formę udostępnienia, to dysponent informacji ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy organ winien doprowadzić do wydania decyzji umorzeniowej, co wymaga, by wniosek o udzielenie informacji został przez stronę podpisany, ze wskazaniem adresu do doręczeń, do czego organ winien wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a., stosując wynikający z tego przepisu rygor, wszak chodzi o wydanie decyzji administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy dopiero prawidłowe wysłanie powiadomienia w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i ewentualna pozytywna reakcja skarżącej na zaproponowaną przez organ alternatywną formę udostępnienia wnioskowanej informacji stanowiłaby podstawę do zastosowania przez organ trybu przewidzianego art. 15 ust. 2 u.d.i.p. i w konsekwencji ustalenia spornej opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Brak wystosowania powiadomienia spełniającego wskazane wyżej kryteria przewidziane przepisem art. 14 ust. 2 i w konsekwencji uniemożliwienie stronie stosownej reakcji na takie powiadomienie, które determinowałoby dalsze postępowanie w sprawie należy uznać za naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Końcowo wyjaśnić należy, że w niniejszym sąd rozstrzygał jedynie kwestię prawidłowości zastosowania przepisów u.d.i.p. przy naliczeniu przez organ spornej opłaty. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, wskazać należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że przepisy p.p.s.a. nie kreują podstaw do przyznania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a zatem sądem administracyjnym pierwszej instancji, zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, którego działanie bądź bezczynność stanowi przedmiot skargi nawet w sytuacji oddalenia skargi. ABO