II SA/Łd 20/14

Dnia 19 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 1617 (tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej, decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, wymierzył A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 r. W motywach decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku działań kontrolnych, przeprowadzonych w kwietniu 2010 r. przez Marszałka Województwa [...] w Spółce A stwierdzono, że nie realizuje ona obowiązku sprawozdawczego (protokół kontroli z dnia 27 kwietnia 2010 r.) bo nie wpłynęło sprawozdanie za 2009 r. Wobec tego, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia Spółce kary pieniężnej za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów i decyzją z dnia [...] wymierzył karę pieniężną. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, a po jego rozpatrzeniu, Kolegium decyzję uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 19 lipca 2010 r. do Urzędu Marszałkowskiego w Ł. wpłynęło zbiorcze zestawienie danych o odpadach za 2009 r. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości Spółka została wezwana do skorygowania sprawozdania, co uczyniła pismem z dnia 7 września 2010 r. Biorąc to pod uwagę organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów. Następnie, postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów i w dniu 25 października 2010 r. wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Strona złożyła od tej decyzji odwołanie, a po jego rozpatrzeniu Kolegium decyzją z dnia [...] [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie uznając, że decyzja była wydana w stanie powagi rzeczy osądzonej. Organ I instancji stanowiska tego nie podzielił i postanowieniem z dnia [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, czego efektem jest decyzja z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podkreślił, że o naruszeniu powagi rzeczy osądzonej można mówić wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej merytorycznie kolejno dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Zdaniem organu, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania przez organ I instancji, a następnie przez Kolegium, nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Ponadto, w ocenie organu, w niniejszej sprawie doszło do zmiany przedmiotu postępowania, bowiem pierwotne postępowanie obejmowało karę za brak zbiorczego zestawienia danych o odpadach, natomiast aktualne - karę za nieterminowe przekazanie tego zestawienia. Te dwa różne zdarzenia stanowiły podstawę wszczęcia dwu różnych postępowań. W odwołaniu od tej decyzji, Spółka wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na wcześniejsze prawomocne rozstrzygnięcie sprawy, a z ostrożności procesowej o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją z dnia [...] organ wymierzył Spółce karę za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki od tej decyzji, Kolegium decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. Żadna ze stron na tę decyzję nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Pomimo tego organ ponownie wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej i wydał w tej sprawie decyzję. Zdaniem Spółki decyzja ta dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem organ miał możliwość zaskarżenia decyzji SKO z dnia [...] do WSA, jednak tego nie uczynił. Zatem decyzja w przedmiocie nałożenia na spółkę kary stała się prawomocna. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 79c ust. 3 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołało brzmienie art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, wywodząc, że przepis ten sankcjonuje dwojakiego rodzaju zachowania posiadacza odpadów: zaniechanie obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach i wykonanie obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach po terminie wskazanym w ustawie lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Każde z tych zachowań może być alternatywnie przyczyną wszczęcia postępowania i wymierzenia kary pieniężnej. Oznacza to, że jeżeli posiadacz odpadów obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych nie wykonuje, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie wymierzenia kary i wydać decyzję, przy czym przedmiot takiego postępowania i podstawa do wydania decyzji istnieje tak długo i o tyle, o ile posiadacz odpadów nie wykona obowiązku przez cały czas trwania postępowania. Jeżeli natomiast posiadacz odpadów w trakcie takiego postępowania zbiorcze zestawienie złoży - odpada warunek wymierzenia kary pieniężnej w postaci zaniechania obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Wówczas postępowanie w tej sprawie musi być umorzone ze względu na brak przedmiotu sprawy. Jeśli natomiast organ następnie uzna, że sprawozdanie zostało złożone po terminie - organ może wszcząć postępowanie w sprawie wymierzenia kary za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych, co jest zupełnie odrębną podstawą faktyczną. Przedmiotem tego postępowania będzie więc kara pieniężna za nieterminowe wykonanie obowiązku, a nie za niewykonanie obowiązku. Na tym tle widać wyraźnie różnicę między przedmiotem jednego i drugiego postępowania. Z opisaną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie i zdaniem Kolegium nie można postawić organowi I instancji zarzutu naruszenia prawa, nie wspominając nawet o rażącym naruszeniu prawa, jak to wywodzi odwołująca się Spółka. Relacjonując przebieg postepowania w sprawie Kolegium skonstatowało, iż wydając decyzję z dnia [...] błędnie uznało, że zarówno pierwsza, jak i druga decyzja Marszałka Województwa [...] dotyczyła kary za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r., a więc że w sprawie zachodziła powaga rzeczy rozstrzygniętej. W istocie jednak, pierwsza decyzja Marszałka dotyczyła kary za nieprzekazanie sprawozdania, a druga - kary za nieterminowe jego przekazanie. Nie było więc tożsamości przedmiotowej jednej i drugiej sprawy. Poza tym, nawet gdyby taka tożsamość istniała, to wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania w tej samej sprawie i wydaniu decyzji merytorycznej, bowiem rozstrzygnięcie procesowe, jakim jest umorzenie postępowania, nie tworzy powagi rzeczy rozstrzygniętej. Tę właściwość ma tylko decyzja merytoryczna, rozstrzygająca sprawę co do istoty. Marszałek Województwa [...] dostrzegając ten fakt ponownie wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r. A wbrew temu co podniesiono w odwołaniu, Marszałek nie miał możliwości zaskarżenia decyzji Kolegium z dnia [...] do sądu administracyjnego. Przechodząc do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji w kontekście ustawy o odpadach, Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie nieterminowego wykonania obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r. rodziło po stronie organu obowiązek wymierzenia posiadaczowi odpadów sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, stosownie do art. 79c ust. 3 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – to jest art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ich niezastosowania i niestwierdzenia przez organ nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów za 2009 r., w sytuacji uprzedniego rozstrzygnięcia tej sprawy inną decyzją ostateczną. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji bądź ewentualnie uchylenie tych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są dotknięte wadą nieważności. Kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej jako p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może jednak zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a nakłada na Sąd obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a, a z kolei art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...], w oparciu m.in. o przepis art. 79c ust. 3 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) wymierzył A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. Decyzja ta w sposób ostateczny załatwiała sprawę. I sprawa ta nie powinna być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Jednakże decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...] orzekł o wymierzeniu A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Nastąpiło więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Sprawa objęta zaskarżoną decyzją dotyczyła tego samego przedmiotu i wydana została w tym samym stanie prawnym, przy niezmienionym stanie faktycznym oraz została skierowana do tego samego podmiotu, co decyzja poprzednio załatwiająca sprawę. Zaskarżona do Sądu decyzja dotyczy więc sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, a więc wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, że pierwotna decyzja ostateczna umarzała postępowanie w sprawie. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a. wskazuje, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada ta odnosi się również do decyzji umarzających postępowanie w sprawie. Wydanie nowej decyzji w tej samej sprawie, bez wyeliminowania poprzedniej, powoduje iż ta druga decyzja dotknięta jest sankcją nieważności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela więc stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., iż uprzednie umorzenie postępowania administracyjnego w tej samej sprawie nie stoi na przeszkodzie jego ponownemu wszczęciu, rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której wydano już uprzednio decyzję ostateczną umarzającą postępowanie, jako obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jest nieważna (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, LEX 34520). W tej sytuacji nie było dopuszczalne ponowne rozstrzyganie o wymierzeniu A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kary pieniężną za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, bez uprzedniego wzruszenia ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145, art. 155, art. 156 k.p.a.). Skoro jednak organ pierwszej instancji z naruszeniem wskazanych przepisów ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę administracyjną zakończoną decyzją ostateczną, obowiązkiem organu odwoławczego było taką decyzje uchylić i postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. Jednak tego nie uczynił co powoduje, że powyższą, kwalifikowaną wadą dotknięte są decyzje organów obu instancji. Sąd nie skorzystał z możliwości zastosowania trybu wynikającego z art. 135 p.p.s.a. w stosunku do ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...], [...], uchylającej decyzję Marszałka Województwa [...] i umarzającej postępowanie w sprawie, uznając iż mogłoby to prowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącego w dalszym postępowaniu administracyjnym, czemu sprzeciwia się zakaz reformationis in peius przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a., który w stosunku do tych aktów nie jest wyłączony naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnął zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. A. P.