II SA/Łd 200/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi G.T. i P. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz G. Tr. i P. T. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania działającej w imieniu G. i P. T. adwokat M. K. od decyzji w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] znak: [...] działający z upoważnienia Burmistrza R. Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej odmówił przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec niewystąpienia zmian stanów wody na gruntach działki nr 443 obręb [...] miasta R. Odwołanie od decyzji złożyła działająca w imieniu G.P. T. adwokat M. K. a, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie właścicielom działki nr 681 przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości lub nakazanie wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej również jako "K.p.a.", w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jak też poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin działek w warunkach deszczowych; błąd w ustaleniach faktycznych. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że G.T. i P. T. są współwłaścicielami działki nr 443 obręb [...] objętej przedmiotowym postępowaniem, a zatem są oni stronami przedmiotowego postępowania. Jak dalej wyjaśnił organ, w rozpatrywanej sprawie G.T. upoważniła T.T. do działania w jej imieniu przed organami administracji samorządowej oraz państwowej, w tym też podatkowej, we wszystkich sprawach, w których jest lub będzie stroną. Pełnomocnictwem z dnia 24 czerwca 2015r. P. T. upoważnił radcę prawnego L.O. do reprezentowania go we wszystkich sprawach sądowych i pozasądowych. Pełnomocnictwo to obejmowało w szczególności upoważnienie do prowadzenia w jego imieniu spraw sądowych i administracyjnych przed sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi oraz organami egzekucyjnymi i organami ścigania w tym policją i prokuraturą. Z kolei pełnomocnictwem z dnia 24 czerwca 2015r., o takiej samej treści jak powyżej, T.T., działając w imieniu swojej matki G. T., upoważnił radcę prawnego L.O. do reprezentowania jego matki we wszystkich sprawach sądowych i pozasądowych. Powyższe – zdaniem Kolegium – oznacza, że z momentem ustanowienia pełnomocnika radca prawny L.O. stał się podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa. Kolegium zauważyło jednocześnie, że w pełnomocnictwie tym oznaczono jego zakres wyłącznie do czynności tam wskazanych. Zdaniem organu radca prawny L.O. nie miał prawa udzielenia dalszego pełnomocnictwa (substytucji), nie wynika ono bowiem z udzielonego w tej sprawie pełnomocnictwa. Kolegium wyjaśniło, że regulacja instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest bardzo lakoniczna i przepisy te nie stanowią nic o korzystaniu przez pełnomocnika strony z prawa do wyręczania się pełnomocnikiem (substytucji). W ocenie Kolegium wynika z tego wniosek, że substytucja będzie dopuszczalna tylko w dwóch przypadkach, a mianowicie wtedy, gdy w samym pełnomocnictwie jest zawarte postanowienie dopuszczające wprost substytucję lub gdy jej dopuszczalność wynika z treści przepisów odrębnych. Jak podkreślił organ odwoławczy, skoro w przedmiotowym pełnomocnictwie nie zawarto możliwości udzielenia dalszej substytucji, a jednocześnie pełnomocnictwo to oznaczone jest co do wskazanego tam zakresu, to tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogło ono wywołać skutków prawnych. Kolegium uznało zatem odwołanie złożone przez adwokat M. K. ą za niedopuszczalne. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że adwokat M. K. a w złożonym odwołaniu została określona jako pełnomocnik G. i P. T., a do odwołania załączono pełnomocnictwo substytucyjne, mocą którego radca prawny L.O. upoważnił adwokat M.K. a do zastępowania G.P. T. w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Zatem – w ocenie Kolegium – odwołanie zostało złożone przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. W końcowej części postanowienia organ dodał, że w niniejszej sprawie został ustanowiony profesjonalny pełnomocnik, dlatego uznano, że brak jest podstaw do zastosowania przepisów art. 63 i 64 § 2 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie wywiedli G.T. i P. T. reprezentowani przez radcę prawnego L. O. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2016r. poz. 233 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla skutecznego wniesienia odwołania od decyzji w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika substytucyjnego niezbędnym jest zawarcie w głównym pełnomocnictwie procesowym umocowania do udzielenia dalszego pełnomocnictwa, podczas gdy w rzeczywistości takie umocowanie wynika wprost z przepisów ustawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 3 K.p.a. w zw. art. 64 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu wezwania pełnomocnika substytucyjnego do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania skarżących, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jako wniesionego przez osobę nieposiadającą legitymacji do złożenia odwołania, podczas gdy nieprzedstawienie organowi dokumentu świadczącego o udzielonym pełnomocnictwie wraz z odwołaniem jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w ww. trybie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ dokonał wybiórczej analizy poglądów doktryny zawartej w piśmiennictwie prawniczym, czego konsekwencją była błędna interpretacja przepisów skutkująca niezasadnym stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Zdaniem skarżących organ odwoławczy powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiaka oraz J. Borkowskiego (wydanie z 2009r.), pomijając jednak część rozważań, co może być uznane za działanie celowe, ukierunkowane na pozbawienie skarżących praw wynikających z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący zwrócili uwagę, iż prawo do udzielenia przez radcę prawnego dalszego pełnomocnictwa (substytucyjnego) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi wynika wprost z treści art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, co – w ich ocenie – przesądza o wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów prawa. Nadto autorzy skargi podnieśli, że całkowicie niezrozumiałym jest dla nich twierdzenie organu wydającego zaskarżone postanowienie, iż okoliczność podejmowania działań w toku postępowania administracyjnego za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika stanowi podstawę do wyłączenia stosowania art. 64 § 2 K.p.a. Argumentacja przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stoi bowiem w całkowitej sprzeczności z ugruntowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wskazuje się, że przepis art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków należy brak pełnomocnictwa. Skarżący dodali, że teza ta znajduje swoje odbicie także w poglądach przedstawicieli doktryny prawniczej. Tym samym wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania uznać należy w tej sytuacji za przedwczesne, bowiem powinno ono nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Mając na uwadze powyższe – w ocenie skarżących – na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały żadne przesłanki uprawniające organ odwoławczy do wydania zaskarżonego postanowienia, wobec czego przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Z tych też względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. . Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia ich praw, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ wskazał, że wprawdzie art. 21 ust. 1 ustawy przewiduje możliwość udzielenia dalszego pełnomocnictwa, jednak przepis ten nie wskazuje sytuacji, w których radca prawny ma prawo lub obowiązek udzielenia substytucji. Zdaniem Kolegium radca prawny powinien mieć zgodę mocodawcy do ustanawiania dalszych pełnomocników, a najczęstszą formą takiej zgody jest odpowiedni zapis w udzielonym pełnomocnictwie, zezwalający radcy prawnemu na ustanawianie pełnomocników substytucyjnych. Zapis taki wyklucza bowiem późniejsze ewentualne wątpliwości co do zgody mandanta na dopuszczenie pełnomocnika substytucyjnego. Odnosząc się z kolei treści art. 63 i art. 64 § 2 K.p.a organ dodał, iż brak jest podstaw do stosowania przedmiotowych przepisów skoro radca prawny L.O. nie miał umocowania do udzielania dalszej substytucji, jak też umocowanym został profesjonalny pełnomocnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, regulującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 134 K.p.a. wskazujący, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest więc do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyń o charterze podmiotowym, jak również i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje między innymi sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Przypomnieć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ uznał, że adwokat M. K. a nie miała legitymacji do złożenia odwołania w imieniu G.P. T. od decyzji organu I instancji, bowiem radca prawny L.O. ustanowiony do działania w imieniu skarżących nie miał prawa do udzielenia substytucji. Wyjaśnić trzeba, że przepisy odnoszące się kwestii pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu administracyjnym nie określają zakresu pełnomocnictwa ani nie regulują zagadnienia korzystania przez pełnomocnika strony z prawa udzielania dalszego pełnomocnictwa w odróżnieniu od przepisów P.p.s.a., co oznacza, że dalsze pełnomocnictwo, tj. substytucja będzie dopuszczalna, gdy w samym pełnomocnictwie zostanie zawarte postanowienie dopuszczające wprost substytucję lub gdy jej dopuszczalność wynikać będzie wprost z przepisów odrębnych (vide J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2012, str. 221). Takim przepisem odrębnym przewidującym możliwość udzielenia substytucji w odniesieniu do radców prawnych jest art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, w myśl którego radca prawny może udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu, adwokatowi, prawnikowi zagranicznemu wykonującemu stałą praktykę w zakresie wynikającym z ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że błędne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., iż brak w pełnomocnictwie udzielonym radcy prawnemu L.O. przez P. T. i T. T. upoważnienia do udzielenia substytucji, powoduje bezskuteczność pełnomocnictwa substytucyjnego, mocą którego radca prawny L.O. upoważnił adwokat M. K. do zastępowania G. i P. T.. Jak już wyżej wskazano, prawo do udzielania substytucji przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wynika wprost z treści art. 21 ust.1 ustawy o radcach prawnych. Zatem pełnomocnictwo substytucyjne udzielone w warunkach opisanych w powyższym przepisie należy uznać za skuteczne, mimo iż w treści pełnomocnictwa nie zawarto upoważnienia do ustanowienia substytucji. Ponadto, mając na względzie zarzuty skargi, należy dodatkowo wyjaśnić, że stwierdzenie przez organ administracji wadliwości złożonego dokumentu pełnomocnictwa zobowiązuje ten organ do podjęcia działań umożliwiających stronie wyeliminowanie tej wadliwości poprzez wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków pisma w zakreślonym terminie pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Wbrew temu co twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powyższego obowiązku nie wyłącza fakt, iż strona jest reprezentowana w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy organ kwestię ustanowienia pełnomocnika uważa za wątpliwą z uwagi na istniejące braki pełnomocnictwa, wówczas winien do usunięcia dostrzeżonych w tym zakresie braków wezwać samą stronę. Dołączenie do odwołania nieprawidłowo – w ocenie organu II instancji – udzielonego pełnomocnictwa, stanowi w istocie o braku formalnym odwołania, a nie o jego niedopuszczalności wynikającej z przyczyn o charakterze podmiotowym. Podkreślić należy, że przepis art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków należą braki pełnomocnictwa. Zaniechanie wezwania wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 K.p.a. i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania bez umożliwienia stronie usunięcia tego braku stanowi naruszenie przepisów K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1993r. sygn. akt III SA 488/93, niepubl. oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Wa 975/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tej sytuacji należy uznać, że organ odwoławczy wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania naruszył art. 134 w zw. z art. 32 K.p.a. i z art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji uwzględni wykładnię tychże przepisów zaprezentowaną w niniejszym wyroku i dokona merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania. IB