II SA/Łd 201/07

Dnia 24 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o odmowie wypłaty odszkodowania na rzecz R. C. za nieruchomość wydzieloną na poszerzenie drogi. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] złożył R. C. podnosząc, iż jest właścicielem działek nr 566/2 i 567/2 i winien otrzymać odszkodowanie za działki wydzielone pod drogę oznaczone nr 556/2 i 567/2. Decyzją z [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania R. C. od decyzji Starosty [...] o odmowie wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie C. oznaczoną jako działki: nr 566/2 o powierzchni 0,1468 ha i nr 567/2 o powierzchni 0,1010 ha wydzielone na poszerzenie drogi uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, iż na skutek wniosku R. C. z dnia 15 czerwca 1995 r. Urząd Rejonowy w T. wszczął postępowanie w sprawie odszkodowania za zabrane grunty pod poszerzenie drogi. W dniu 5 czerwca 1997 r. Urząd Rejonowy w T. wszczął postępowanie dotyczące podziału nieruchomości położonych w C. gmina Ś. oznaczonych numerami 566 i 567, stanowiących według aktualnych zapisów w ewidencji gruntów współwłasność R. C., A. C., B. C., J. C. oraz G. K. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr 566/2 i nr 567/2 oraz w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 566 i nr 567 wynikło, iż część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 566 o powierzchni 2,8000 ha i nr 567 o powierzchni 0,8400 ha zajęta została pod poszerzenie drogi w latach 70-tych ubiegłego wieku. Wówczas właścicielem tej nieruchomości był J. C. Nadto ustalono, iż spadkobiercami zmarłego w dniu 13 czerwca 1982 r. J. C. są: Z. C., J. M. C., A. C., R. C., J. C., B. C., M. S. oraz G. K. z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne odziedziczyli Z. C., A. C., R. C., J. C., B. C. oraz G. K. Spadek po zmarłym w dniu 8 sierpnia 1995 r. B. C. nabyli Z. C., A. C., G. K., J. C., M. S., J. C. oraz R. C. z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne odziedziczyli: Z. C., A. C., G. K., J. C. i R. C.. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonych we wsi C. gmina Ś., oznaczonych numerami ewidencyjnymi 566 oraz 567, przedstawionych na mapie projektu podziału. W wymienionej decyzji stwierdzono, iż projekt podziału polega na wydzieleniu z wyżej wymienionych nieruchomości działek nr 566/2 o powierzchni 0,1468 ha i nr 567/2 o powierzchni 0,1010 ha przeznaczonych na poszerzenie istniejącej drogi [...]. Wymieniona decyzja stała się ostateczna z dniem 31 października 1997 r. W dniu [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w T. na podstawie art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9 poz. 26 ze zm.) wydał zaświadczenie stwierdzające, iż nieruchomość położona w C., oznaczona w ewidencji gruntów nr 566/2 oraz nr 567/2 stała się z dniem 1 października 1985 r. własnością Państwa z mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.). W dniu 27 maja 1998 r. Sąd Rejonowy w Turku odłączył z księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości o obszarze 10,6100 ha część o obszarze 0,2478 ha i dla odłączonego obszaru założył księgę wieczystą KW Nr [...], w której w dziale I w dniu 2 czerwca 1998 r. wpisano: C. gm. Ś., działka nr 566/2 i 567/2 o powierzchni 0,2478 ha, a w dziale II określającym właściciela: Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) nabycie przez gminę Ś. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 567/2 o powierzchni 1010 m2 i 566/2 o powierzchni 1468 m2. Decyzją z dnia [...] Starosta Ł. na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 poz. 543 ze zm.) przyznał odszkodowanie na rzecz R. C. w wysokości 8 400,00 złotych za grunty wydzielone na poszerzenie drogi gminnej. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 29 czerwca 2004 r. Starosta [...] wezwał R. C. do wystąpienia do sądu z powództwem o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości położonej w C. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 566/2 i nr 567/2, a rzeczywistym stanem prawnym. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...], wzywając jednocześnie R. C. pismem z dnia 11 lipca 2005 r. do wystąpienia do Sądu Rejonowego w Łęczycy z powództwem o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości położonej w C., a rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu powyższego postanowienia uznano, iż kwestią mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr 566/2 i nr 567/2 jest wyjaśnienie, kto jest właścicielem tych nieruchomości. Zwrócono również uwagę, iż R. C. w toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr 566/2 i 567/2 kwestionował zawarte w zaświadczeniu Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] wydanym na podstawie art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego twierdzenie, iż powyższa nieruchomość zajęta pod drogę publiczną wybudowana została z udziałem czynu społecznego. Stwierdzono, iż zaświadczenia wydane na podstawie art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na brak stosownych regulacji prawnych, nie podlegają weryfikacji w drodze postępowania administracyjnego. Jednakże zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...], z treści którego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem 1 października 1985 r. własnością Państwa na mocy art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985r. Nr 14, poz. 60 ze zm.) może być, zdaniem organu odwoławczego przedmiotem badania przez sąd w postępowaniu dowodowym o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. Wyrokiem z dnia 5 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda [...] uzasadniając decyzję z [...] stwierdził, iż skarżący, jako spadkobierca zmarłego w dniu 13 czerwca 1982 r. J. C. - właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 566 i nr 567, z której podziału powstały działki nr 566/2 i nr 567/2, jest osobą legitymowaną, mającą interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość (działki nr 566/2 i nr 567/2 ). Pomimo tego, brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania z następujących względów: Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w T. wydał zaświadczenie stwierdzające, iż nieruchomość oznaczona 566/2 i 567/2 stała się z dniem 1 października 1985 r. własnością Państwa na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z treści powyższego przepisu wynika, iż grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa. Powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece uznano, iż nieruchomość oznaczona jako działki: nr 566/2 i nr 567/2 stała się własnością Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Obecnie jest własnością Gminy Ś. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Zważono, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie przejęcia wymienionej wyżej nieruchomości, w tym ustawie o drogach publicznych brak było regulacji pozwalających na ustalenie i przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Reasumując uznano, iż skoro brak przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do orzekania o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżącego, to tym samym brak jest przesłanek do rozstrzygania co do meritum sprawy, a w konsekwencji wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne należy uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując argumenty wyrażone w decyzji z [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest niezasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, jeżeli wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Wobec faktu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono szczegółowo przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 105 § 1 K.p.a. rysuje się potrzeba analizy jego treści. Stosownie do powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stanowiąca podstawę takiego rozstrzygnięcia przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97, LEX nr 36139). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przedstawiona sytuacja faktyczna i prawna zobowiązywała organ administracji do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Należy podzielić stanowisko Wojewody, że istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy był fakt przejęcia na własność Państwa przedmiotowych działek w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), który stanowił, że grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się z mocy ustawy własnością Państwa. Potwierdzenie zaś przejścia na własność Państwa gruntów, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie prawa następowało przez wydanie stosownie do art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenia, a nie w formie decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA w Katowicach z 4.10.1990 r. SA/Ka 496/90 – OSP 1993/3/50). Takie zaświadczenie w niniejszej sprawie w odniesieniu do spornych działek zostało w dniu [...] wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. i stanowiło podstawę do odłączenia tychże działek z księgi wieczystej KW nr [...] i założenia nowej księgi wieczystej KW Nr [...], w której w dziale II jako ich właściciela wpisano Skarb Państwa, a następnie w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] gminę Ś. Fakt zawarcia przez skarżącego w dniu 23 kwietnia 2001 r. ugody sądowej w sprawie działu spadku po J. C. i B. C., w której zostały ujęte przedmiotowe działki jako stanowiące własność spadkodawców nie zmienia faktu własności gminy Ś., która ujawniona została w księdze wieczystej. Zawierając ugodę w sprawie spadkowej skarżący miał świadomość tego faktu, skoro jego apelacja od wpisu własności została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w Koninie z dnia 12 maja 1999 r. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wzruszenie prawomocnego wpisu możliwe jest natomiast wyłącznie w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oczywiście, o ile taka niezgodność występuje. Przedstawione powyżej rozważania wskazują, że właścicielem spornych działek w dniu wydania zaskarżonej decyzji była gmina Ś., która nabyła tytuł własności jako następca Skarbu Państwa, ten zaś stał się ich właścicielem z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1985 r. o drogach publicznych, tj. z dniem 1 października 1985 r. Należy podzielić stanowisko Wojewody, że w dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa brak było regulacji prawnych pozwalających na przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość. W obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest również aktu prawnego, który stanowiłby podstawę do ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Państwo w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 z 1991r., poz.127) przewidywały wypłatę odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic i przejęte na własność gminy, ale wyłącznie w sytuacji, kiedy z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpił jej właściciel (art. 10 ust. 5). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), co wskazuje, że skarżącemu nie przysługuje odszkodowanie przewidziane przepisami tej ustawy. W zaistniałej sytuacji skarżący może kwestionować tytuł własności gminy Ś. (poprzednio Skarbu Państwa do spornych działek, jako gruntu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i dochodzić swoich praw do tego gruntu wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (vide: wyrok NSA w Katowicach z 4.10.1990 r., SA/Ka 496/90 – OSP 1993/3/50; wyrok NSA w Warszawie z 12.05.1995 r., IISA 217/94 – ONSA 1996/2/91). Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.