II SA/Łd 201/19

Dnia 3 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 roku sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. oddala sprzeciw; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S.-G., prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. A. P. Decyzją nr [...] z dnia [...] Burmistrz K. odmówił M.P. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na M.P.. Powołując się na treść art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 2220, dalej jako u.ś.r.), organ wskazał na przekroczenie przez rodzinę wnioskodawcy kryterium dochodowego w kwocie 764 zł. Wyliczając dochód rodziny M.P. ustalono, że jej miesięczny dochód w 2017 r. wyniósł 2578,95 zł, co daje 859,65 zł na osobę i tym samym przekroczono ustawowe kryterium dochodowe o 95,65 zł. Po dostarczeniu przez wnioskodawcę decyzji z dnia [...], znak [...] o przyznaniu M.P. emerytury oraz po uzyskaniu stosownego zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie przeliczono dochód rodziny, uwzględniając dochód uzyskany przez M.P. z tytułu świadczenia emerytalnego za okres od października do grudnia w kwocie 2.032,06 zł. Ustalono wówczas, że miesięczny dochód w rodzinie wyniósł 858,46 zł na osobę, czym przekroczono kryterium dochodowe o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M.P. wskazał na nieracjonalność powyższego rozstrzygnięcia wobec tego, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie zostało przekroczone o 0,65 zł przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 5 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Opisał również sytuację rodzinną, niemożliwość podjęcia pracy z powodu opieki nad matką oraz trudność w uzyskaniu jakiegokolwiek innego zasiłku. Wyjaśnił, że mamą M.P. zajmuje się od 10 lat, jemu samemu brakuje do osiągniecia wieku emerytalnego 3 lat. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść art. 16a ust. 1- 3, art. 5 ust. 2 u.ś.r. SKO nie zakwestionowało ustalonego stanu rodzinnego skarżącego ani zasadności zastosowanych przez organ I instancji przepisów, lecz podważyło sposób ustalenia i wyliczenia dochodu M.P. za okres 3 miesięcy (październik- grudzień) w związku z przyznaniem jej emerytury. W ocenie Kolegium organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien obliczyć dochód rodziny z uwzględnieniem odliczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne w pełnej wysokości a nie tylko jej część odliczoną od podatku. W tej sytuacji miesięczny dochód na rodzinę wnioskodawcy wyniósłby 2569,78 zł, a na osobę 856,59 zł. Pomimo, że powyższa kwota przekracza ustawowe kryterium dochodowe, to jednak przekracza go jedynie o kwotę 92,59, tj. kwotę niższą od najniższego zasiłku rodzinnego, co uprawniałoby wnioskodawcę do uzyskania świadczenia, stosownie do unormowania art. 16a ust.3 ustawuy świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym 3. W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. M.P. w sprzeciwie od powyższej decyzji wniósł o wypłatę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego za okres ostatnich pięciu lat oraz zapłatę odszkodowania w wysokości różnicy pomiędzy przyznanym zasiłkiem specjalnym opiekuńczym a otrzymywanym wcześniej świadczeniem pielęgnacyjnym za okres ostatnich 5 lat. Wyjaśnił, że w związku z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad chorą matką M.P. miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 3 czerwca 2011 roku na czas nieokreślony. Utracił je w związku z nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych z grudnia 2012 roku. Przyznano mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją Burmistrza K. w 2014 roku, po uznaniu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nowelizacji za niezgodą z Konstytucją w zakresie, w jakim w art. 17 ust.1b znowelizowanej u.ś.r. zróżnicowano uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłym członkiem rodziny ze względu na czas powstania niepełnosprawności. W odpowiedzi na sprzeciw organ wskazał, że jest on w sposób oczywisty nieuzasadniony, powołując się na argumentację wskazaną w zaskarżanej decyzji. Kolegium podniosło również, że żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wypłaty odszkodowania w związku z wypłacaniem świadczenia mniej korzystnego wykracza poza zakres prowadzonego postępowania administracyjnego i nie odnosi się do wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2-18.1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co do zasady sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, ale może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie sąd zdecydował o rozpoznaniu sprawy na rozprawie, korzystając z możliwości przewidzianej w powołanym art. 64d § 2 p.p.s.a. Wniesienie sprzeciwu determinuje również zakres kontroli sądowej. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem wydanie decyzji kasatoryjnej dopuszczalne jest w razie ziszczenia się dwóch przesłanek – decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe regulacje – art. 138 § 2 k.p.a. i art. 64e p.p.s.a. wyraźnie wskazują na formalny co do zasady charakter kontroli sądowej sprzeciwu od decyzji ostatecznej. Zasadniczo zatem poza kontrolą sądu pozostaje dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego. Przyjmuje się, że nowe uregulowania - instytucja sprzeciwu - i w konsekwencji ten uproszczony rodzaj kontroli sądowej ma na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Rozpoznając sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, ograniczonej do kontroli prawidłowości zastosowania prawa procesowego przez organ II instancji sąd uznał, że nie może on odnieść skutku. Przede wszystkim podnoszone przez skarżącego w sprzeciwie żądanie zamiany specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne i wypłaty "wyrównania" nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku w tym postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 pkt 2) i 3) u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem korzystniejszym z uwagi na jego wysokość czy fakt bezterminowego przyznania. Istotne jest jednak to, że skarżący nie złożył takiego wniosku w toku postępowania przed organem I instancji, żądania tego nie zawarł również w odwołaniu. Bez wątpienia skarżący złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i w tych granicach wniosek został rozpoznany przez organy obydwu instancji, bowiem również w odwołaniu skarżący nie zmienił zakresu żądania. Dopiero w sprzeciwie pojawiło się roszczenie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego i wypłatę wyrównania za "ostatnie pięć lat". Tym samym na etapie postępowania administracyjnego organ nie miał możliwości rozpoznania tak sformułowanego żądania. Składając wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy skarżący wyznaczył granice rozpoznania sprawy i tymi granicami związane są zarówno organy administracji jak i sąd rozpoznający skargę (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Już z tego chociażby względu zarzuty zawarte w sprzeciwie nie mogły odnieść skutku. Natomiast nie ma przeszkód, aby w związku z uchyleniem przez SKO decyzji Burmistrza K. organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozpoznał ten wniosek skarżącego, zawarty w sprzeciwie. Sąd podziela pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że cytowany wyżej przepis art. 27 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby stronie zagwarantować ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Organy administracji mają różne możliwości załatwienia sprawy przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niemniej, wobec niezgłoszenia takiego wniosku w toku postępowania przed organami administracji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych w sprzeciwie. Zaskarżona decyzja nie wywiera niekorzystnych skutków dla uprawnień skarżącego, których dochodził w kontrolowanym przez sąd postępowaniu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy zakwestionował bowiem pozbawienie go tego uprawnienia w kolejnym okresie zasiłkowym i uchylając decyzję organu I instancji nakazał ponowne przeliczenie dochodu rodziny. Ustalenie dochodu rodziny to fundamentalny element ustaleń faktycznych w tym postępowaniu, mający zasadniczy wpływ na ocenę zasadności wniosku o przyznanie świadczenia. Powinien on zostać wyjaśniony w sposób wyczerpujący i prawidłowy już na etapie postępowania przed organem I instancji tak, aby możliwa była jego instancyjna kontrola. W związku z tym, dla zachowania zasady dwuinstancyjności w rozpoznanej sprawie nie było wadą przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jak wskazano wcześniej, w ponownie prowadzonym postępowaniu skarżący może ponowić żądania głoszone w sprzeciwie i organ instacji będzie wówczas zobligowany je ocenić i rozpatrzyć. Wobec tego sąd uznał, ze zaskarżona decyzja nie narusza dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując, wobec braku podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji sąd oddalił sprzeciwu na podstawie art. 151 p.p.s.a.. O kosztach pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U.2016.1725 ze zm.). E.S.