II SA/Łd 202/09

Dnia 21 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...]. LS W dniu [...] W. S. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, zjazdu, szczelnego zbiornika na nieczystości bytowe, śmietnika, ogrodzenia oraz przeniesienia linii energetycznej, przewidzianej do realizacji na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 14 na działce o nr ewid. 54/2 w obrębie G-52. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zawiesił postępowanie w tej sprawie do dnia 23 listopada 2009 roku. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. S. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 123 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że w jego interesie jest jak najszybsze uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie w tym przedmiocie zostało już wszczęte i toczyło się z udziałem poprzedniego właściciela działki. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i zawiesiło postępowanie na czas nie dłuższy niż do dnia 23 października 2009 roku. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się do istoty instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że postępowanie zawieszone może być co najwyżej do dnia 23 października 2009 roku, bowiem okres 12 miesięczny wskazany w cytowanym przepisie liczony winien być od dnia złożenia wniosku. Organ wskazał, że zarówno w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., jak i w projekcie planu miejscowego, tereny objęte wnioskiem nie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Organ wskazał na konieczność przyjęcia w tej sytuacji nadrzędności interesu społecznego polegającego na zapewnieniu ładu przestrzennego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie W.S. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, w związku z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1, art. 61 i art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że w najbliższym okresie nie dojdzie do uchwalenia Studium, nie ma zatem również szans na uchwalenie planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając w ramach tak zakreślonej kognicji sądu zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postępowanie administracyjne stwierdzić trzeba, iż skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Ponadto jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu (art. 62 ust. 2 cyt. ustawy). Z analizy powyższego przepisu można wnioskować, iż przeszkodą wstrzymującą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie podjęcie (bądź zamiar podjęcia) i prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja, (art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2). Zatem organ prowadzący postępowanie zawiesi je na podstawie art. 62 ust. 1 cyt. ustawy w przypadkach, gdy poweźmie wiadomość o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku z dnia 30 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 216/08 (nie publ.), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stanął na stanowisku, że użyty w art. 62 ust. 1 cyt. artykułu zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany jako przyznający organowi niczym nieograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Należy bowiem pamiętać, iż zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą z wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ winien załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Korzystanie więc z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zamiarem ustawodawcy, który użył powyższego sformułowania nie było wszak zawieszanie postępowania przez organ w każdym przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji braku planu, czy też przystąpienia do jego opracowania. Co więcej, ustawodawca w powołanym przepisie nałożył na organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Uznać zatem należy, że założeniem ustawodawcy było przyznanie organowi uprawnienia do ewentualnego zawieszenie postępowania na okres co najwyżej 12 miesięcy, w którym gmina winna uchwalić plan, co potwierdza także unormowanie zawarte w art. 87 ust. 3 ustawy. Gdy jednak gmina tego w tym okresie nie uczyni, obowiązkiem organu jest wydanie indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak planu przez bliżej nieokreślony czas narusza bowiem prawo właścicieli nieruchomości do swobodnego dysponowania tym prawem, a tym samym wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP zasadę ochrony własności. Inną podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego określa art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujący obligatoryjne zwieszenie postępowania, jednak nie dotyczy on rozpoznawanej sprawy. Tu istniała tylko możliwość, a nie obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego na okres co najwyżej 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że zarówno w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., jak i w projekcie planu miejscowego, tereny przedmiotowej nieruchomości nie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Jednakże Sądowi z urzędu znana jest okoliczność podjęcia przez Radę Miejska w Ł. w dniu [...] uchwały Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia nowego studium uwarunkowań dla analizowanego obszaru. Jednocześnie nie zostało wycofane z obrotu prawnego powołane przez organ Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. z dnia [...] (uchwała Rady Miasta w Łodzi nr [...]). Nie sposób zatem nie zauważyć, że organy uchwalając plan mogę oprzeć się na studium dotychczas obowiązującym, względnie przedłużyć procedury planistyczne w oczekiwaniu na nowe studium, co z kolei spowoduje brak możliwości uchwalenia planu miejscowego w okresie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji brak podstaw do zawieszenia postępowania w tym zakresie. Akta sprawy, a w szczególności zaskarżone rozstrzygnięcie, nie dają odpowiedzi na pytanie, które studium będzie stanowiło podstawę uchwalenia nowego planu miejscowego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Wyjaśnienie tej okoliczności ma kolosalne znaczenie, w tym bowiem momencie Sąd został pozbawiony przez organ możliwości oceny, czy istnieje realna możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru, nie mówiąc już o jego wejściu w życie. A jak już wyżej wskazano, tylko i realna możliwość uchwalenia planu miejscowego w tym okresie mogłaby uzasadniać ewentualne zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmienne bowiem interpretacja tego przepisu prowadziłaby do nadmiernego zawężenia zastosowania art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prowadziłaby do bezcelowego zawieszenia rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż po upływie okresu zawieszenia, możliwe byłoby jedynie podjecie decyzji o tej samej treści, co przed zawieszeniem postępowania. W zaistniałym stanie rzeczy, należało stwierdzić, że organy obu instancji nie uwzględniły okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia, związanej z przystąpieniem do opracowania nowego studium, co jak wyżej wskazano mogło mieć znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].