II SA/Łd 202/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. A. P. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie przyznania E.W. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. orzekł o przyznaniu E.W. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko K. W. w wysokości 400 zł miesięcznie, w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 31 października 2019 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał przepis art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 10, art. 23 i art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r.". W dniu 12 lutego 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęło pismo Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z dnia 8 lutego 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie tym organ wskazał, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów z uwagi na błędne zastosowanie art. 10 u.ś.r. Organ, przywołując treść art. 10 ust. 1 u.ś.r., wskazał, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. W postępowaniach w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych jest wymagane potwierdzenie terminu i okresu, na jaki został udzielony przez pracodawcę urlop wychowawczy oraz okresy zatrudnienia (art. 23 ust. 5a pkt 5 u.ś.r.). Następnie organ, wskazując na treść § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), art. 186 i art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 917 ze zm.), jak i art. 36aa ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), wskazał, iż przedsiębiorca ma prawo do zawieszenia wykonywanej działalności gospodarczej, z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem na okres 3 lat, ale prawo do urlopu wychowawczego ma pracownik, tj. osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Osoby, która zawiesiła działalność gospodarczą nie można uznać za uprawnioną do urlopu wychowawczego, a także nie może korzystać z tego urlopu, gdyż nie pozostaje w stosunku pracy. W tej sytuacji – jak wskazał organ – w przypadku prawidłowego rozpatrzenia wniosku E.W. należało odmówić prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. pismem z dnia 25 lutego 2019 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, o czym zawiadomiło strony, udzielając równocześnie terminu do przedstawienia swego stanowiska w sprawie, jak również wskazując na możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. W dniu 25 marca 2019 r. wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odpowiedź E. W. na pismo Kolegium z dnia 25 lutego 2019 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. E. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Po rozpatrzeniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Łd 371/19, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. Biorąc pod uwagę wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarte w powyższym wyroku, Kolegium ponownie pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., o czym powiadomiło strony, udzielając równocześnie terminu do przedstawienia swego stanowiska w sprawie, jak również wskazując na możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W dniu 13 grudnia 2019 r. wpłynęła do Kolegium odpowiedź E. W., w której wskazała na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie. W jej ocenie, skuteczne wzruszenie w trybie sądowoadministracyjnym zaskarżonej decyzji organu II instancji powoduje, że decyzja ta zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem orzeczenie Sądu uchyla jej wszelkie skutki prawne, a tym samym decyzja wydana przez organ I instancji przyznająca przedmiotowy dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzając następnie, iż w postępowaniu prowadzonym w oparciu o nadzwyczajne środki prawne, ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe. Następnie organ, cytując treść art. 156 § 1 i § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., wskazał, iż przedmiotem postępowania jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium dalej dokonując wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wskazało, iż zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W ocenie Kolegium, wskazane przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zaistniały w sprawie. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały w sposób wyczerpujący wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję E.W. wskazała na rażące naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", poprzez wydanie w dniu [...] r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., mimo istnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Łd 371/19 uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego; 2. art. 8 k.p.a., poprzez: a) brak pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, w sytuacji wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł., po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Łd 371/19, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego; b) brak pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, w sytuacji zawiadomienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bez podania dokładnej podstawy prawnej, tj. przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., o jaką zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się jedynie na podstawę z art.61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r.); 3. art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego oraz wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie mych praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, poprzez niewskazanie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania dokładnej podstawy prawnej, o jaką zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się jedynie na podstawę z art.61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r.). Jednocześnie skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez wydanie w dniu [...] r. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł., mimo istnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Łd 371/19, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W motywach skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło w sprawie wydać decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł., po uchyleniu w dniu [...] r. wcześniejszej decyzji Kolegium przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Sąd sprawując kontrolę działalności administracji publicznej orzekł w sprawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. i w powyższym wyroku uchylił wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wyrok z dnia 23 sierpnia 2019 r. jest prawnie wiążący, zatem ocena prawna w nim wyrażona, wiąże w sprawie organ odwoławczy, którego decyzja była przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu kwestionowanej w skardze decyzji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a także orzecznictwo sądów administracyjnych, by wykazać, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. jest dotknięta sankcją nieważności. Bez wątpienia, nie ma to znaczenia dla sprawy już rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem, ponieważ Kolegium nie mogło wydać takiej decyzji. Wiążąca moc prawna wyroku i ocena prawna wyrażona w jego sentencji oraz uzasadnieniu w żaden sposób nie dawała podstawy do wszczęcia z urzędu przez Kolegium postępowania w nowej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. ani wydania przez Kolegium w dniu [...] r. decyzji. Skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego na drodze sądowoadministracyjnej decyzji Kolegium, nie uprawniało Kolegium do wszczynania postępowania z urzędu w nowej sprawie i wydawania tożsamej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł., bowiem decyzja Prezydenta Miasta Ł. jest cały czas w obrocie prawnym i ma moc prawnie wiążącą w sprawie. Kolegium naruszyło więc przepisy postępowania i jest to niewątpliwie rażące ich naruszenie, które winno skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności kwestionowanej decyzji. W konkluzji skargi skarżąca wskazała, iż wnosi o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości. Ponadto, z uwagi na niezastosowanie się przez Kolegium do wydanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Łd 371/19, wniosła o orzeczenie przez Sąd o braku uprawnienia do wydania przez Kolegium decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. po zapadłym prawomocnym wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r. Skarżąca wniosła także o stwierdzenie przez Sąd, że działanie Kolegium poprzez wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł., a dalej wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność, mimo zapadłego wyroku, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bo bez umocowania. W sprawie Kolegium dopuściło się bezsprzecznie szeregu rażących naruszeń prawa, niemieszczących się w granicach zwykłego naruszenia prawa, które winny skutkować wzruszeniem przez Sąd wydanej przez nie decyzji i stwierdzeniem jej nieważności, z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej, wyrażone przez nią stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzeczeniach sądów administracyjnych, szczegółowo przez nią wskazanych w skardze. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., którą organ ten stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w sprawie przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakreślonych powyżej granicach, Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji w całości. Mając na względzie powyższe w kontrolowanej sprawie w pierwszej kolejności wskazać należy na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 371/19, którym Sąd uchylił wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. Niewątpliwie ocena i wskazania w nim zawarte są wiążące w niniejszej sprawie, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w sprawie przepisy prawa nie uległy zmianie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie tej w pełni uwzględniło ocenę prawną Sądu wyrażoną w wyroku, jak też zrealizowało wskazania Sądu. W sprawie należy dostrzec, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydanym w sprawie wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r. wskazał, iż skarżąca zarówno w piśmie z dnia 21 marca 2019 r., jak i w skardze do sądu administracyjnego, wskazywała, że w wyniku naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. nie mogła wypowiedzieć się co do okoliczności mających znaczenie dla ewentualnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Skarżąca wykazała tym samym, iż nie zostało jej zapewnione prawo do czynnego udziału i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu przed organami administracji publicznej i w konsekwencji tego naruszona została również zasada praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, skarżąca dostatecznie wykazała, że nie brała udziału w toczącym się z urzędu w trybie nadzwyczajnym postępowaniu, co w konsekwencji nie zostało konwalidowane. Pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie realizację przysługujących jej praw późniejszych etapach tego postępowania, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania prowadzonego, po wydaniu powyższego wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 371/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 3 grudnia 2019 r., na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., ponownie skierowało do stron postępowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z informacją, że strony mogą w terminie 7 dni złożyć na piśmie wyjaśnienia lub dodatkowe dokumenty mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazane zawiadomienie zostało doręczone skarżącej w dniu 9 grudnia 2019 r. Skarżąca w piśmie z dnia 11 grudnia 2019 r. wyraziła swoje stanowisko w sprawie. Kwestionowana decyzja została wydana w dniu [...] r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie prowadząc postępowanie, zrealizowało wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 371/19, zapewniając stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym czyniąc zadość wymaganiom wynikającym z art.153 p.p.s.a. w zw. z art. 10, jak również art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Jednakże zauważyć należy, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte z urzędu i toczyło się w nadzwyczajnym trybie – trybie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 31 października 2019 r. W ramach podstawy rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. Wskazany tryb postępowania weryfikacyjnego decyzji może mieć zastosowanie jednie w sytuacjach ściśle określonych przez ustawodawcę. Pamiętać należy bowiem, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwalają na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art.156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art.158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, a w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Jak wskazano wcześniej, jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji jest okoliczność, że została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Nie każde naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to bowiem naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Rażące naruszenie prawa jest więc wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Dostrzec również należy ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela również Sąd w składzie orzekający w sprawie niniejszej, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie przesłanki, tj. po pierwsze, konieczna jest oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Po drugie, przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa, a po trzecie - skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. V SA/Wa 2594/13 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2113/12; w Olsztynie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. II SA/Ol 71/13; w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. IV SA/Po 1242/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd w składzie niniejszym doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w przedmiotowej sprawie nie wykazało zaistnienia przesłanki nieważności, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na którą powołało się w ramach podstawy orzekania. Jednocześnie analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala dostrzec, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w jego treści skupiło się jedynie na kwestii omówienia instytucji stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Kolegium jedynie w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji odniosło się do sprawy, konkludując motywy rozstrzygnięcia stwierdzeniem, że "zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym i prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż w przedmiotowej sprawie występują przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) pozwalające stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r.". Kolegium jednocześnie zastrzegło, że "rozpatrując powyższą sprawę miało na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji (postanowienia), jest wyłomem w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, a zatem może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonego postępowania organ administracji ustali w sposób, który nie budzi wątpliwości, iż zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności". W ocenie Sądu, z przedstawionych powodów w sprawie doszło do naruszenia art.107 § 3 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania. Uzasadnienie musi wyjaśniać okoliczności wskazując na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jedną z najistotniejszych wątpliwości uzasadnienie jest niepełność uzasadnienia, jak i niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji. Uzasadnienie decyzji z punktu widzenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ale i zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania (art. 9 k.p.a.), pełni bardzo istotną rolę, bowiem – w najprostszym ujęciu – tłumaczy stronie motywy rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia przedstawionych powyżej wymagów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Naruszenie to ma istotny charakter, bowiem kwestionowana decyzja stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej stronie prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Strona uzyskała prawo do wskazanego dodatku na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., po czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając z urzędu, wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, po czym stwierdziło jej nieważność. Strona ma prawo zapoznać się z motywami, które – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego – przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Ł. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy także dostrzec, że – jak wskazano wcześniej – o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić tylko, gdy charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazało wskazanej oczywistości naruszenia prawa, szczególnie wobec tego, że ocena czy skarżąca spełniała przesłanki do uzyskania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego, wymagała analizy kilku przepisów prawa wynikających z kilku wskazanych aktów prawnych. Ponadto ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż okoliczność uchylenia prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł., w obliczu argumentów wskazanych w wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Łd 371/19, nie wyklucza możliwości ponownej oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Ponowne zatem rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stanowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a., jak i art. 8 k.p.a. Niewątpliwie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przepis art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., co nie jest naruszeniem art. 8, jak i art. 9 i art. 11 k.p.a. Na etapie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie można przesądzać, czy decyzja jest dotknięta którąś z wad nieważności określonych w art. 156 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należy przy tym wyjaśnić, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie charakterystycznym dla trybu zwykłego postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ w istocie dokonuje oceny, czy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest jedną z przyczyn nieważności określonych w art. 156 k.p.a., a ewentualne postępowanie wyjaśniające ogranicza się do przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. dc