II SA/Łd 204/04

Dnia 11 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. R. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zaliczenia kosztów operatu szacunkowego w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do kosztów postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawo- mocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. akt II SA/Łd 204 / 04 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem Nr[..] , z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. i H. małżonków R. od postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia[...], Nr [...]w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ulicy A 6, przez przyjęcie, iż w skład tych kosztów wchodzą wydatki z tytułu opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w łącznej kwocie 193,98 złotych, działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 262 w związku z art. 264, art. 265 i art. 263 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem Nr[...] , z dnia [...] organ I instancji, w związku z prowadzonym na wniosek małżonków R. postępowaniem w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ulicy A 6 zaliczył w skład kosztów przedmiotowego postępowania koszty operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego w wysokości 193,98 złotych i zobowiązał wnioskodawców do poniesienia tych kosztów do dnia ustatecznienia się decyzji. W zażaleniu wniesionym od powyższego postanowienia małżonkowie R. wskazali, iż obciążenie kosztami sporządzenia operatu uważają za niesłuszne i pozbawione oparcia w przepisach prawa. Podkreślili, iż koszty te zostały co prawda poniesione przez organ w ich interesie ale obowiązek ich poniesienia wynikał z przepisu art. 4"a" ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nakładającego na organ obowiązek ustalenia ceny nieruchomości, na podstawie wartości określonej przez rzeczoznawcę. Małżonkowie R. podnieśli nadto, iż organ nie wskazał w treści rozstrzygnięcia podstawy prawnej zobowiązującej strony postępowania do poniesienia jego kosztów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając zażalenie wskazało, iż małżonkowie R. pismem z dnia 17 stycznia 2002 roku zostali poinformowani, iż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, określone zostały nowe zasady ustalania opłaty za przekształcenie i warunki ewentualnego rozłożenia na raty. Pismem tym strony poinformowane zostały, iż poniosą koszty postępowania zgodnie z przepisem art. 262 – 264 k.p.a.. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż zgodnie z przepisem art. 262 k.p.a., stronę obciążają koszty postępowania, które:1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Dalej organ wskazał, iż sporządzenie operatu szacunkowego było konieczne "dla zapoznania strony z wysokością opłaty z tytułu przekształcenia celem podjęcia przez stronę decyzji o podtrzymaniu wniosku bądź o rezygnacji z przekształcenia". Organ wskazał, iż pojęcie kosztów postępowania jest sprecyzowane w przepisie art. 263 k.p.a. stanowiącym, iż do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron, w przypadkach przewidzianych w przepisie art. 56 k.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczeń pism urzędowych. Mając na uwadze, iż ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie zawiera odrębnych uregulowań w tym przedmiocie, a więc nie stanowi, iż koszty sporządzenia przez biegłego wyceny pokrywa gmina bądź Skarb Państwa organ wskazał, iż nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W dniu 27 lutego 2004 roku skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi złożyli J. i H. małżonkowie R. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), oraz 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 264 par. 1 k.p.a. w związku z art. 262 i 105 par. 1 k.p.a. oraz w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ odwoławczy nie rozstrzygnął problemu związanego z zasadnością obciążenia skarżących obowiązkiem pokrycia należności za sporządzony operat. Skarżący podnieśli, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Takie przekształcenie następuje na podstawie decyzji wydanej przez stosowny organ administracji. Skarżący podkreślili, iż spełniali wszelkie przesłanki określone w ustawie dla żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na gruncie powyższej ustawy decyzja organu przekształcająca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter konstytutywny. Stosownie zaś do przepisu art. 4 tejże ustawy osoba, która nabyła własność nieruchomości zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi stosownej opłaty za dokonane przekształcenie. Na podstawie przepisu ar. 4"a" ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, który określa sposób ustalenia wysokości opłaty, sporządzony został operat szacunkowy. W ocenie skarżących sporządzenie operatu stało się zbędne na skutek okoliczności od nich niezależnych, za które nie mogą ponosić odpowiedzialności, w tym również finansowej. Zdaniem skarżących w toku postępowania administracyjnego zmieniona została ustawa z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności. (Dz. U. Nr 123, poz. 1209). Skarżący spełniają wymogi przepisu art. 1 ust. 1 powyższej ustawy i jednocześnie nie ma do nich zastosowania ustawa z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku). Skarżący powołując się na przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku wskazali, iż nabywają z mocy prawa własność przedmiotowej nieruchomości z dniem, w którym decyzja wydana na podstawie powyższej ustawy stanie się ostateczna. Skarżący podnieśli, iż na mocy powyższej ustawy decyzja przekształcająca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, a nabycie własności następuje z mocy samego prawa. Skarżący wskazali, iż takie nabycie prawa własności ma charakter pierwotny i odbywa się nieodpłatnie, tym bardziej, że przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku nie przewidują żadnej odpłatności, a ponadto stanowią, iż wszelkie opłaty publiczne związane z postępowaniem ponosi Skarb Państwa. Również żadnej odpłatności nie przewiduje wydane z delegacji powyższej ustawy rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 roku w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników wieczystych lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne lub stanowiących nieruchomości rolne. (Dz. U. Nr 205, poz. 1991). Skarżący podnieśli nadto, iż nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy samego prawa sprawia, iż prowadzenie jakiegokolwiek postępowania w przedmiocie wartości nieruchomości było zbędne, a zbędność tej czynności jest następstwem działań ustawodawcy, a nie strony. Tym samym strona – w ocenie skarżących – nie może być obciążona skutkami zmian legislacyjnych. Skarżący podnieśli również, iż stosownie do przepisu art. 262 par. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, zostały poniesione w interesie strony lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wskazali, iż oczywistym jest, iż powyższe koszty nie zostały przez nich zawinione i również nie zostały poniesione na ich żądanie. Ich zdaniem poniesienie tych kosztów wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Konkludując skarżący podnieśli, iż nawet gdyby nie podzielić powyższego zapatrywania, to koszty te nie zostały poniesione w interesie skarżących, albowiem nabyli oni prawo własności nieodpłatnie, co nie wymagało sporządzenie operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: u.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia postanowienia, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 u.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu oraz w poprzedzającym postanowieniu organu I instancji, naruszeń prawa rodzących konieczność ich uchylenia. Przepis art. 262 par. 1 k.p.a. stanowi, iż stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Powyższa norma prawna stanowi – w ocenie organu – podstawę do obciążenia skarżących kosztami postępowania toczącego się w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W sposób nie budzący wątpliwości organ ustalił, iż koszty związane z opracowaniem operatu szacunkowego mającego określić wartość nieruchomości gruntowej, a następnie wysokość stosownych opłat obciążających użytkownika wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, nie zostały, ani zawinione przez stronę, ani też poniesione na żądanie strony. Analiza przepisu art. 262 par. 1 k.p.a. pozwala zatem przyjąć, iż obciążenie skarżących kosztami postępowania możliwe byłoby jedynie w tej sytuacji gdy koszty te poniesione byłyby w interesie strony, ale jednocześnie obowiązek ich poniesienia nie wynikałby z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Analizując pojęcie "poniesienia kosztów w interesie strony" wskazać należy, iż w interesie strony są jedynie te koszty, które prowadzą do korzystnego dla strony zakończenia prowadzonego postępowania. Z tego punktu widzenia słuszne wydaje się stanowisko skarżących, zgodnie z którym koszty te poniesione zostałyby w interesie strony gdyby rozpoznanie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło w oparciu o regulacje prawne przewidziane w ustawie z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 roku, Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na gruncie powyższej ustawy związana jest konieczność ustalenia stosownej opłaty za przekształcenie płatnej na rzecz dotychczasowego właściciela przez osobę nabywającą własność.(art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 roku). Ponadto ustawa ta określa, na podstawie jakich przepisów następuje ustalenie stosownej opłaty (art. 4a ustawy z dnia 4 września 1997 roku). W realiach niniejszej sprawy nie nastąpiło jednak merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżących o dokonanie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność na podstawie powyższej ustawy. Organ bowiem decyzją z dnia 26 listopada 2003 roku umorzył powyższe postępowanie jako bezprzedmiotowe. Legalność powyższego rozstrzygnięcia wydaje się co najmniej wątpliwa zważywszy, iż organ bezprzedmiotowości dalszych działań dopatrzył się wyłącznie w zmianie przepisów ustaw mających zastosowanie w sprawie. W ocenie sądu poprawne – z punktu widzenia legalności działań organów administracji – byłoby dalsze prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomość (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), mającej wyłączne zastosowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd nie wyeliminował powyższej decyzji umarzające postępowanie z obrotu prawnego tylko z uwagi na to, iż w aktach postępowania administracyjnego brak było informacji o dalszych losach wniosku skarżących domagających się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w szczególności z uwagi na możliwość wydania już ostatecznej decyzji w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku. W realiach niniejszej sprawy dla analizy pojęcia "poniesienia kosztów w interesie strony" zasadnicze znaczenia ma okoliczność, iż ustawa z dnia 26 lipca 2001 roku nie przewiduje obciążenia strony nabywającej własność w miejsce dotychczasowego użytkowania wieczystego opłatami odpowiednimi do wartości nieruchomości. Tak więc nie zachodzi na gruncie tej ustawy potrzeba sporządzania operatu szacunkowego, którego koszt stanowi zarzewie sporu w niniejszej sprawie. Konkludując wskazać należy, iż skoro wniosek skarżących dotyczący przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nie został rozpoznany na gruncie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 roku, Nr 120, poz. 1299 ze zm.), to tym samym nie jest spełniona przesłanka z przepisu art. 262 par. 1 pkt 2 k.p.a. "poniesienia kosztów w interesie strony". Niespełnienie owej przesłanki obciążenia strony kosztami postępowania o pozytywnym charakterze, sprawia, iż zbędne jest analizowanie drugiej z przesłanek przywołanego powyżej przepisu, tym razem o negatywnym charakterze, a mianowicie "braku po stronie organu prowadzącego postępowanie, płynącego z ustawy, obowiązku poniesienia tych kosztów". Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" u.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.