II SA/Łd 205/09

Dnia 23 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr) Protokolant Referent – stażysta Szymon Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę LS II SA/Łd 205/09 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] Burmistrz K., po rozpatrzeniu wniosku A Spółki jawnej z siedzibą w Ł., ustalił warunki zabudowy na działce nr ewid. 86/20 i 86/27 w K., dla inwestycji polegającej na budowie budynku drukarni offsetowej wraz z infrastrukturą techniczną, ogrodzeniem działki i wjazdem z ul. A. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80. poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył E. O., właściciel sąsiednich działek, wskazując, że sąsiedztwo planowanej inwestycji (domy mieszkalne, kościół, szkoła i sklep) wykluczają możliwość jej realizacji. Lokalizacja tego typu inwestycji obok kościoła wyrządza krzywdę mieszkańcom tego rejonu. Miejscem dla takich inwestycji winny być tereny przeznaczone pod zabudowę przemysłową, m. in. pobliska Specjalna Strefa Ekonomiczna. Odwołujący się wskazał także, że lokalizacja drukarni wpłynie niekorzystnie na krajobraz, a nadto sprzeciwił się także ograniczeniu kręgu stron w tym postępowaniu poprzez wyłączenie mieszkańców zachodniej strony ul. A i ul. B oraz osób zamieszkałych w pobliżu kościoła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że zostało zagwarantowane, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Ze złożonego przez inwestora wypisu z rejestru gruntów wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie ternu objętego zaskarżoną decyzją, znajdują się nieruchomości będące przedmiotem własności pana E. O. (działki nr 86/18, 86/22, 86/26 i 86/28), Gminy K. (działka nr 86/2) oraz będące w użytkowaniu wieczystym B Spółka jawna z siedzibą w T. (działka nr 90/1). Wszystkim stronom postępowania zaskarżona decyzja została doręczona. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice tego obszaru wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej niż 50 metrów. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty budowlane o zróżnicowanej funkcji, tj.: zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa produkcyjno – usługowa (na działkach nr 90/1, 90/2 i 76/1). Organ odwoławczy wyjaśnił, że lokalizacja w obszarze analizowanym obiektu sakralnego, nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium, kontynuacja funkcji nie jest jedyną przesłanką uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać także na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji dokonał niezbędnych ustaleń także w zakresie cech i parametrów obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowany, co pozwoliło na określenie cech i parametrów planowanego obiektu. Przedmiotowa inwestycja stanowi więc uzupełnienie funkcji występującej w obszarze analizowanym. Parametry i cechy planowanego budynku ustalone zostały na podstawie cech zabudowy istniejącej na działach sąsiednich z uwzględnieniem funkcji projektowanej zabudowy. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej (ul. A). W kwestii zaś dotyczącej spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1) organ wyjaśnił, że teren ten nie wymaga zgody na zmianę gruntów rolnych. Ze stanu w ewidencji gruntów wynika bowiem, że teren objęty wnioskiem inwestora stanowi grunt rolny (klasa użytków R IVa) o łącznej powierzchni 0,1932 ha. W przypadku gruntów rolnych klasy IV zgoda marszałka województwa wymagana jest jeżeli ich zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele inne niż rolne przekracza 1 ha (art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. O. wniósł o uchylenie i zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazał, że w jego ocenie niezgodne z prawem jest pominięcie istnienia już decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych działek, przewidująca możliwość lokalizacji kompleksu mieszkaniowo-usługowego. W jego ocenie niezgodnie z prawem jest również pominięcie jako stron postępowania właścicieli plebanii, kościoła oraz mieszkańców ulicy Bj. Zdaniem skarżącego na analizowanym terenie dominuje zabudowa mieszkaniowa i sakralna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - drukarni offsetowej wraz z infrastrukturą techniczną położonej przy ul. A 4, prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm). Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od analizy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Po myśli art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powołanej wyżej ustawy, a mianowicie: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z mocy delegacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 cytowanej ustawy, Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powyżej powołane rozporządzenie określa wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W myśl § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów – ust. 2. W niniejszej sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki objęte zamiarem planowanej inwestycji o nr ewid. 86/20 i 86/27 – jak wynika z części graficznej analizy i załącznika do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - położone są w K. przy ul. A 4. Przeprowadzona analiza wyznaczonego terenu wykazała, iż w obszarze analizowanym znajdują się obiekty budowlane o zróżnicowanej funkcji, to jest.: zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa produkcyjno – usługowa zlokalizowana na działkach nr 90/1, 90/2 i 76/1, . Należy również zgodzić się z wywodami organu, że lokalizacja w obszarze analizowanym obiektu sakralnego, nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kontynuacja funkcji nie jest jedyną przesłanką uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać także na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji dokonał niezbędnych ustaleń także w zakresie cech i parametrów obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowany, co pozwoliło na określenie cech i parametrów planowanego obiektu. Przedmiotowa inwestycja stanowi więc uzupełnienie funkcji występującej w obszarze analizowanym. Parametry i cechy planowanego budynku ustalone zostały na podstawie cech zabudowy istniejącej na działach sąsiednich z uwzględnieniem funkcji projektowanej zabudowy. Nieruchomość posiada również dostęp do drogi publicznej (ul. A). W kwestii zaś dotyczącej spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jest: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, to w omawianym zakresie Sąd jedynie co do zasady i konkluzji podzielił stanowisko zawarte i wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi, że dla przedmiotowych działek nie jest konieczna zgoda marszałka województwa na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolnej, bowiem cytowany przez organ przepis utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2009 roku, a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie zmienia to postaci rzeczy, że skreślenie tego przepisu spowodowało jeszcze węższe unormowanie gruntów wymagających zgody marszałka, więc warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 zostaje zachowany. Sąd nie znalazł też podstaw do uznania za trafne argumentów skarżącego odnoszących się do istnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji ustalających warunku zabudowy, z których adresatem jednej – wcześniejszej jest właśnie E. O.. Okoliczność, że przedmiotowe działki objęte są inną decyzją pozostaje bez znaczenia, bowiem ustawa dopuszcza taką możliwość i reguluje jej konsekwencje w art. 53 ust.1. Na marginesie jedynie można zauważyć, że to zapewne powyższa kwestia powoduje, że skarżący kwestionuje zaskarżoną decyzję i nie dostrzegał również, że w toku postępowania wywołanego jego wnioskiem określenie stron postępowania było równie wąskie jak w sprawie niniejszej, co słusznie zresztą organ przyjął za prawidłowe. Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1. ustawy, należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Aby należycie ocenić przesłanki określone w powołanym przepisie, należy pamiętać o zasadzie wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. To ogromne wyczucie organów administracji, w toku podejmowania decyzji winno stać również na straży Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantującej wszystkim obywatelom na gruncie art. 32 ust. 1 równość wobec prawa i szeroko ujętą ochronę prawa własności wynikającą z art. 64, szczególnie ust. 3 gwarantującego, że ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Nabiera powyższe szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy to na organach samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a planów takich nie ma w bardzo wielu gminach od daty 1 stycznia 2004 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie uwzględnia też powyższe zasady. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt. 2. p.p.s.a.), ani teź kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił. LS