II SA/Łd 207/19

Dnia 10 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. R. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania B. K. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta S. decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] r. znak: [...] przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2220 ze zm., dalej jako u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 21 listopada 2018 r. B. K. zwróciła się do MOPR w S. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem K. K. Decyzją przytoczoną na wstępie, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych MOPR w S. przyznał B. K. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem K. K. w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Od powyższej decyzji B. K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odwołanie. Strona zakwestionowała wysokość przyznanego świadczenia wskazując, że nie rozumie dlaczego otrzymuje zasiłek opiekuńczy w wysokości 620 zł, podczas gdy inni otrzymują w takiej samej sytuacji kwotę 1500 zł. Podkreśliła, że zrezygnowała z pracy w celu opiekowania się ciężko chorym mężem, ma 58 lat, przepracowała ponad 35 lat, mąż otrzymuje rentę w kwocie 1500 zł wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, potrzebuje leków i rehabilitacji. Wskazała, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 32 Konstytucji zróżnicowanie wysokości pomocy dla opiekunów ze względu na wiek. Wniosła również o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 1500 zł. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] r. znak: [...] przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 16a ust. 1, ust. 2 oraz ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 2a u.ś.r. wyjaśnił, iż z przedłożonych w sprawie dokumentów wynika, że K. K. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 9 listopada 2018 r. został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji, na czas określony do 31 października 2019 r. B. K. jest żoną, a zatem osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wnioskodawczyni sprawuje faktyczną opiekę nad swoim mężem, stale i całodobowo pomaga mężowi we wszystkich czynnościach życiowych. Aktualnie nie pozostaje w zatrudnieniu, nie uzyskuje żadnych dochodów, nie ma też ustalonego prawa do renty, renty rodzinnej, czy emerytury. W sytuacji wnioskodawczyni nie zachodzą również inne okoliczności wyłączające prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego wymienione w art. 16a ust. 8 u.ś.r. Dochodem rodziny osoby wymagającej opieki z 2017 r. były dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych z tytułu pobieranej przez K. K. renty w łącznej wysokości 18046,96 zł brutto. Od kwoty tej stosownie do art. 3 pkt 1 u.ś.r. należało odjąć należny podatek w wysokości 0 zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 1488,70 zł, co ostatecznie stanowiło kwotę 16558,26 zł rocznie. Łączny miesięczny dochód rodziny osoby wymagającej opieki i sprawującej opiekę wyniósł 1379,86 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło 689,93 zł i uprawnia do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. B. K. spełniła zatem wszystkie warunki określone ustawą o świadczeniach rodzinnych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem K. K. Tak też uznał organ I instancji, wobec czego, w ocenie Kolegium, wydana decyzja jest prawidłowa. Wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego została ustalona stosownie do art. 16a ust. 6 u.ś.r. tj. w kwocie 620,00 zł miesięcznie i przysługuje w okresie zasiłkowym trwającym od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Odnosząc się do kwestii dotyczącej uzyskiwania przez osoby sprawujące opiekę nad członkami rodziny świadczeń opiekuńczych w różnych wysokościach Kolegium wyjaśniło, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych przewiduje dwa rodzaje świadczeń. Pierwszym z nich jest specjalny zasiłek opiekuńczy, którego zasady przyznawania zostały określone w art. 16a u.ś.r., drugim jest świadczenie pielęgnacyjne, którego zasady przyznawania zostały określone w art. 17 u.ś.r. Strona ma prawo wyboru świadczenia, o które będzie się ubiegała. Przedmiotem niniejszego postępowania wszczętego wnioskiem B. K. było ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, zatem w tym zakresie zostało rozpatrzone odwołanie. Kolegium wyjaśniło nadto, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w innej (nowej) sprawie, niż została rozpoznana w I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 536/96). W tych okolicznościach sprawa ewentualnego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się strona, nie może być przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Niezależnie od niniejszego rozstrzygnięcia Kolegium poinformowało, że B. K. w każdym czasie może zrezygnować z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i złożyć wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła B.K. podnosząc, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję MOPR przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, podczas gdy skarżąca od samego początku domagała się świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest jej winą, że wnioski o obydwa rodzaje świadczeń składa się na takich samych drukach. Z niezrozumiałych dla niej powodów przyznano jej specjalny zasiłek opiekuńczy, a nie świadczenie pielęgnacyjne. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Organ odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów związanych z rodzajem świadczenia jaki strona otrzymała wskazał, że postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych jest postępowaniem wnioskowym, a B. K. złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium rozpatrując odwołanie nie mogło orzec o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto organ zwrócił uwagę, że Kolegium wypełniając obowiązek informacyjny wobec strony postępowania wyjaśniło, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych przewiduje dwa rodzaje świadczeń. Pierwszym z nich jest specjalny zasiłek opiekuńczy, którego zasady przyznawania zostały określone w art. 16a u.ś.r., drugim jest świadczenie pielęgnacyjne, którego zasady przyznawania zostały określone w art. 17 u.ś.r. Strona ma prawo wyboru świadczenia, o które będzie się ubiegała. B. K. w decyzji Kolegium została pouczona o możliwości ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśniono również, że w każdym czasie strona może zrezygnować z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i złożyć wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem. Kolegium podniosło, że jako nieuzasadniony należy uznać również zarzut dotyczący rodzaju druków, na jakich wnosi się o przyznanie świadczeń. Druki wniosków o świadczenia rodzinne nie są sformalizowane urzędowo, wobec czego zainicjowanie postępowania mogło nastąpić w każdej formie. Przykładowe wzory wniosków o przyznanie świadczeń rodzinnych znajdują się w organie właściwym, jednakże stanowią one wyłącznie praktyczne ułatwienie dla stron. Niezachowanie sformalizowanej postaci podania nie oznacza, że postępowanie nie zostanie wszczęte, gdyż w razie ewentualnych braków podania, organ właściwy zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia. Organ podkreślił, że formularz wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy, który B.K. przedstawiła w organie I instancji jest tak skonstruowany, że zawiera wszystkie konieczne informacje o przesłankach ustalenia prawa do tego rodzaju świadczenia, w tym także przytoczenie przepisów ustawy informujących, jakie dokumenty należy do wniosku dołączyć. Nadto zauważył, że B. K. w poprzednich okresach zasiłkowych pobierała świadczenie pielęgnacyjnego, składając również w niektórych okresach wnioski o specjalny zasiłek opiekuńczy oraz po jego rezygnacji o świadczenie pielęgnacyjne (k. nr 16-17). Na tej podstawie, w ocenie organu, można wnioskować, że strona miała wiedzę na temat rodzaju świadczeń, o jakie może się ubiegać w związku z niepełnosprawnością członka rodziny, zatem skoro złożony w dniu 21 listopada 2018r. wniosek dotyczył specjalnego zasiłku opiekuńczego, to na jego podstawie nie można było przyznać świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że B.K. miała możliwość po wydaniu decyzji Kolegium, zgodnie z pouczeniem, zrezygnować z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i złożyć wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, jednakże takiego wniosku nie złożyła. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. skarżąca poparła skargę i oświadczyła, że jej zamiarem było uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego i o to wnosiła. Urzędnik udostępnił jej formularz, który w zaufaniu do urzędu wypełniła, bowiem już w 2017 r. poinformowano ją, iż świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Oświadczyła nadto, iż wyraźnie mówiła w organie, że chciałaby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne i że chce zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...]r. znak: [...] przyznającą B. K. specjalny zasiłek opiekuńczy. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie, na podstawie złożonego przez skarżącą pisemnego wniosku oraz dokumentów dotyczących przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego ustaliły, że B. K. spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wiadomym jest, o czym wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, publ. LEX nr 47890; 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony jest zredagowane w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1774/07, publ. LEX nr 518360; 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 999/05, publ. LEX nr 265751; 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, publ. LEX nr 81741; 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01, publ. LEX nr 84484). Zaznaczyć należy, że dokładne ustalenie treści żądania strony jest istotne z uwagi na to, że wyznacza ona rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, tj. wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ zaś związany jest tym żądaniem. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Należy przy tym podkreślić, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2017, sygn. akt II SA/Wr 66/17, publ. LEX nr 2332971). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy nie dopełniły obowiązku jednoznacznego zbadania okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim - rzeczywistych intencji skarżącej. W zawisłej sprawie zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy stwierdził, iż B.K. składając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, dokładnie określiła swój zakres żądania. Niemniej jednak lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, że treść odwołania skarżącej z dnia 14 grudnia 2019 r. sugeruje, iż intencją skarżącej było uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co zaprzecza ustaleniom organów. Co więcej w przedostatnim akapicie odwołania skarżąca wprost oświadczyła, iż "prosi o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 1500 zł, aby móc trochę godniej żyć". Tym więc bardziej dostrzegając jawiące się w tle intencje skarżącej, organ odwoławczy winien jednoznacznie "dopytać" o treść jej żądania zwłaszcza, że nie uczynił tego organ I instancji, co jasno wynika z treści odwołania i okoliczności sprawy. Wszak zadaniem organu odwoławczego jest ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy, nie zaś jedynie kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Stanowisko powyższe co do rzeczywistego żądania wniosku skarżąca potwierdziła składając oświadczenie do protokołu rozprawy. Zauważyć jednak przy tym należy, że organ odwoławczy miał te okoliczności w polu widzenia, skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarżąca w każdym czasie może zrezygnować z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i złożyć wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem. Choć co do zasadny stwierdzenie to jest prawidłowe, to jednak okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności wcześniej wydane rozstrzygnięcia negatywne uczyniły sytuację strony mniej oczywistą, a co najmniej niepewną co do przysługujących jej uprawnień. W tym miejscu należy bowiem zaakcentować, iż wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. decyzją Kierowania Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...]r. znak:[...], odmówiono przyznania B. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Z tych przyczyn skarżąca nie mogła zatem zrezygnować z przysługującego uprawnienia do pobierania przyznanego jej zasiłku opiekuńczego, stanowiącego jedno z podstawowych źródeł dochodu tym bardziej, że wcześniej uzyskała od organu błędną wszak informację, że korzystniejsze świadczenie jej nie przysługuje. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U z 2019 r., poz. 18). Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. A.B.