II SA/Łd 208/08

Dnia 20 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień, Sędzia WSA: Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 roku przy udziale T.K. – Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. sprawy ze skargi C.U. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] roku Nr [...]; 2/ zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej C.U. kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. ar Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 127 par. 3 i art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31. maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej z dnia [...] oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...]. o odmowie C. U. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. W toku postępowania ustalono, iż strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 31. maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Wskazała jako podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia okoliczność, iż wykonywała pracę przymusową w Ł. w okresie od października 1940 r. do sierpnia 1944 r., następnie w J. w okresie od września 1944 r. do października 1944 r. oraz w miejscowości U. od listopada 1944 r. do maja 1945 r. Decyzją z dnia [...]., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...]., Kierownik Urzędu odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego. Rozstrzygnięcia powyższe zostały zaskarżone przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który skargę oddalił. Następnie strona ponownie zwróciła się do Urzędu do Spraw Kombatantów, jednakże w piśmie swym nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania, ani też na podstawy do wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji. Organ działając w oparciu o dyrektywy wypływające z art. 235 par. 1 K.p.a. zakwalifikował pismo jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 K.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże strona nie wykazała, by za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony, okoliczności, na które się powołuje nie uzasadniają jej wniosków, zaś od dnia wydania poprzednich decyzji nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny sprawy. Strona w uzasadnieniu wniosku podniosła, iż w 1944 r. osadzona została w obozie pracy przymusowej w J. i Z.. Następnie od dnia 28. listopada 1944 r., po łapance ulicznej przewieziono ją do U.. Jak ustalił organ miasto U. zostało wyzwolone przez armię amerykańską w dniu 24. kwietnia 1945 r., strona nie wykonywała zatem pracy przymusowej przez okres co najmniej 6 miesięcy, co jest konieczną przesłanką przyznania świadczenia – art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Ponadto opis pobytu w U. sporządzony przez stronę, także wskazuje, iż nie była więźniem obozu pracy, lecz jedynie pracownikiem przymusowo zatrudnionym w fabryce i zakwaterowanym w szkole. Ostatecznie zatem wobec braku zmiany stanu faktycznego i prawnego oraz braku podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji organ odmówił uchylenia decyzji o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6. sierpnia 2005 r. C. U. zarzuciła organowi, iż wydał decyzję na jej niekorzyść, nie uwzględnił doznanych przez stronę cierpień spowodowanych wojną, pobytem w obozie i trudnymi warunkami tam panującymi. Uzasadniając wyjaśniła, iż od dnia 12. sierpnia 1944 r. do dnia 28. listopada 1944 r. przebywała w obozie pracy przymusowej J. – Z., podczas łapanki ulicznej została zatrzymana i w dniu 28. listopada 1944 r. wywieziona do Twierdzy – W. U. nad D.. Następnie od maja do sierpnia 1945 r. z uwagi na ciężką chorobę przebywała w szpitalu w L, w obozie przejściowym. Reasumując strona podniosła, iż była deportowana na okres przekraczający 6 miesięcy tj. od sierpnia 1944 r. do 9. maja 1945 r., spełnia zatem ustawowy wymóg sprecyzowany w ustawie o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] (Nr [...]) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1. września 1939 r. na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 -1945. Strona ubiegała się o przyznanie przedmiotowego świadczenia pieniężnego z tytułu pracy na terenie Ł. w okresie od 26. października 1940 r. do 14. września 1943r. w pończoszarni i od dnia 15. września 1943 r. do dnia 12. sierpnia 1944 r. w firmie A, a także przy kopaniu okopów w czasie osadzenia w obozie pracy J. – Z. w okresie od dnia 12. sierpnia 1944 r. do dnia 28. listopada 1944 r. oraz pracy przymusowej w obozie w miejscowości U. w ramach firmy A. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na obowiązującą regulację prawną na poczet okresu deportacji nie może zostać stronie zaliczony okres pracy w Ł., zaś z uzyskanych przez organ informacji nie wynika by w J.– Z. istniał obóz pracy przymusowej. Urząd zwracał się do Archiwum Państwowego w Łodzi oraz Archiwum Państwowego w Poznaniu – Oddział w Koninie celem potwierdzenia tych danych, jednakże Archiwa odpowiedziały, iż nie odnaleziono żadnych materiałów archiwalnych dotyczących takiego obozu i przebywania w nim skarżącej. Z kolei pobyt w obozie fortyfikacyjnym również nie może zostać zaliczony do okresu represji, bowiem z zebranego materiału wynika, iż strona wykonywała prace fortyfikacyjne jednakże zakwaterowana była najprawdopodobniej w tworzonych doraźnie obozach mieszalnych, których nie można zakwalifikować do obozów pracy przymusowej. Strona oświadczyła, iż od dnia 28. listopada 1944 r. przebywała w obozie pracy w U., jednak czas spędzony w tej miejscowości po dniu 24. kwietnia 1945 r. tj. po dniu zajęcia U. przez wojska koalicji antyhitlerowskiej, nie nosił już znamion represji. Całkowity okres represji, jakim była poddawana strona to okres 4 miesięcy i 27 dni, niespełniona została zatem przesłanka określona w powołanym art. 2 pkt 2 lit. a w/w ustawy a co za tym stronie nie może zostać przyznane uprawnienie do wnioskowanego świadczenia pieniężnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C. U. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...]. Zarzuciła, iż organ administracji bezpodstawnie nie uwzględnił wniosków skarżącej, która ciężko pracowała w obozie pracy przymusowej w J. i Z., dowodem pobytu w tym obozie jest przepustka obozowa z dnia 28. listopada 1944 r., wystawiona na wieczornym apelu z datą ważności od 28. listopada 1944 r. na wyjście do lekarza. Ponadto istnienie obozów pracy w tych miejscowościach potwierdza Muzeum Miasta i Rzeki W. w swym zaświadczeniu z dnia 14. listopada 2005 r. Warunki pracy i życia w tych obozach były trudne, za prace robotnicy nie otrzymywali żadnego wynagrodzenia, byli skoszarowani, obozu strzegł wermacht i uzbrojeni żandarmi, pobyt tam pod każdym względem miał charakter przymusowy. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i nie znajdując uzasadnienia dla argumentów skarżącej wniósł o oddalenie skargi. Ponownie wyjaśnił, iż na poczet okresu represji nie może zostać stronie zaliczona praca w Ł., ponieważ wykonywana była na terytorium II RP, w jej granicach sprzed 1. września 1939 r. Z kolei obozy w J. i Z. w ocenie organu odwoławczego nie zostały uznane za obozy pracy przymusowej, dlatego też jedynie okres pobytu w miejscowości U. mógł być uwzględniany przez organ. Poczynione ustalenia wskazują jednak, iż jest on krótszy niż wymagane przepisem prawa 6 miesięcy. Na rozprawie w dniu 11. lipca 2006 r. skarżąca potwierdziła, iż pracowała na terenie obozu w miejscowości J., Z. przy kopaniu rowów fortyfikacyjnych, a następnie w dniu 28. listopada 1944 r. została deportowana do miejscowości U.. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 260/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił przedmiotową skargę C. U., która skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 9. stycznia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1774/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Łd 260/06) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie ponownego rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, oraz w decyzji ją poprzedzającej uchybień, które skutkują koniecznością ich uchylenia. Należy przy tym pokreślić, iż stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponownego rozpoznając sprawę Sąd zważył, że postępowanie prowadzone w trybie przepisu art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od wyartykułowanej w art. 16 par. 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do prowadzonego w zwykłym trybie postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a ściślej pod kątem dwóch zawartych w tym przepisie (tj. art. 154 K.p.a.) przesłanek, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przede wszystkim należy wskazać, iż wydając zaskarżoną decyzję Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ograniczył się wyłącznie do kwestii merytorycznych, mających świadczyć o prawidłowości wydanych wcześniej w sprawie skarżącej decyzji, orzekających o odmowie przyznania C. U. uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w powołanej wyżej ustawie. Jednakże celem prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a. postępowania nie jest (kolejne, ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz dokonanie pod kątem wymienionych w tym przepisie przesłanek oceny decyzji ostatecznej, która w efekcie może doprowadzić do uchylenia decyzji ostatecznej, nawet prawidłowej. Skoro w postępowaniu prowadzonym w tym trybie organ nie rozstrzyga ponownie sprawy merytorycznie, należy przyjąć, że badanie przesłanki słusznego interesu strony, podobnie jak i interesu społecznego nie może zostać sprowadzone do oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ przy wydawaniu decyzji ostatecznej i prawidłowości dokonywanej wykładni. Tymczasem z treści przytoczonego powyżej (niemal in extenso) uzasadnienia zaskarżonej decyzji bezspornie wynika, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając jako organ odwoławczy, a więc sprawując funkcję i kontrolną i rozpoznawczą, w ogóle nie badał i nie oceniał, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a nawet nie skontrolował pod tym kątem prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, w której, kwestia tych przesłanek była poruszona. W ocenie Sądu w rozumieniu pojęcia słuszny interes strony, dodatkowo można wskazać, że zarówno słuszny interes strony, stanowiący przesłankę z art. 154 K.p.a., jak i słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7, musi być słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być wyprowadzany z własnego przekonania (obywatela, strony) opartego na subiektywnym poczuciu krzywdy i nierówności (por. np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2000, str. 137 i n.). Niewątpliwie też słuszny interes strony, nawet najszerzej rozumiany - aż do kolizji z interesem społecznym, w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, jak również zważywszy, że niewątpliwie w interesie społecznym leży działanie organów administracji publicznej w sposób praworządny, rzetelny i budzący zaufanie do organów Państwa (art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.), a także dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwej, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zarówno racje społeczne, jak i słuszny interes skarżącej wymagają - wobec braku jednoznacznej definicji określenia obozy pracy przymusowej na gruncie cytowanej ustawy z dnia 31. maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym (...) - rzetelnego ustalenia faktów, na które powoływała się skarżąca, a przede wszystkim wyjaśnienia niejasności, czy wręcz ewidentnych rozbieżności w treści dokumentów, na których oparł się organ, odmawiając przyznania C. U. uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w powołanej wyżej ustawie. Z jednych bowiem dokumentów wynika, że brak jest materiałów, na podstawie których można by potwierdzić istnienie w okresie okupacji niemieckiej obozu pracy przymusowej w miejscowości Z. i J. koło S., z innych wynika, że z całą pewnością istniał tam obóz pracy przymusowej, a z jeszcze innych można wysnuć wniosek, że prawdopodobnie skarżąca przebywała w obozie robót fortyfikacyjnych (E.), którego charakter w literaturze tamtego okresu nie został jednoznacznie wyjaśniony. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien uwzględnić powyższe rozważania dotyczące trybu z art. 154 K.p.a. oraz raz jeszcze przeanalizować treść owych dokumentów, jak również pozostałych zgromadzonych w aktach dowodów, i dokonać ich oceny w kontekście zawartego w art. 2 pkt 1 ustawy określenia: osadzenie w obozach pracy przymusowej (...), a w razie potrzeby wystąpić do Instytutu Pamięci Narodowej w celu uzyskania bardziej jednoznacznego stanowiska co do istnienia bądź nieistnienia obozów pracy w okolicach Z. i J., a przede wszystkim wyjaśnienia, na czym zostało oparte twierdzenie organu, że obozy robót fortyfikacyjnych (E.), nie były obozami pracy przymusowej, a jedynie doraźnymi obozami mieszalnymi, których nie można zakwalifikować do obozów pracy przymusowej. Warto przy tym zauważyć, że wśród informacji dostarczonych przez stronę skarżącą wynika, iż na terenie byłego Powiatu [...] i [...] istniały niemieckie zamknięte obozy pracy przymusowej miedzy innymi w takich miejscowościach jak: W., J., G., T., U. i Z. (zaświadczenie Muzeum Miasta i Rzeki W. przy Oddziale PTTK w W.). Oczywiście Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy i na ile takie informacje są wiarygodne i miarodajne, i czy mogą być choćby pośrednio pomocne przy definiowaniu pojęcia osadzenia w obozach pracy przymusowej, uważa jednak, że wskazane wyżej niejasności, co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych winny być analizowane i oceniane w możliwie szerokim kontekście różnych dokumentów źródłowych i opracowań. Należy przy tym pokreślić, iż zgodnie z par. 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29. grudnia 1999 r. w sprawie wymaganych dokumentów i dowodów potwierdzających rodzaj represji i okres jej trwania oraz szczegółowego trybu postępowania przy składaniu i rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 111, poz. 1300), dokumentami w postępowaniu o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu osadzenia w obozie pracy przymusowej są w miedzy innymi dokumenty wystawione przez muzea państwowe i samorządowe, a w przypadku stwierdzenia braku możliwości przedstawienia przez wnioskodawcę dokumentów lub innych dowodów określonych w par. 2 ust. 1 – 3, dowodami w sprawie mogą być również oświadczenia, co najmniej dwóch świadków (par. 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. ls/