II SA/Łd 21/12

Dnia 14 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] orzekł o skierowaniu D. K. do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, tj. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz postanowił, iż decyzja ustalającą odpłatność za pobyt w domu zostanie wydana w terminie późniejszym, tj. przy wydaniu decyzji o umieszczeniu strony w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. zarzuciła wydanie jej z naruszeniem zasad współżycia społecznego i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej oczekiwania na wolne miejsce w domu pomocy społecznej. Zgodnie z informacją uzyskaną od organu I instancji odwołująca się ma oczekiwać ok. 3 lat na wolne miejsce w wybranym przez siebie domu pomocy społecznej. Podeszły wiek, sytuacja rodzinna i zdrowotna nie pozwalają odwołującej się na tak długie oczekiwanie na miejsce w wybranej placówce. Z informacji uzyskanych w tym domu wynika, że są w nim wolne miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I Instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując nadto, iż zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Po spełnieniu wskazanych warunków, osoba ma więc prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Przepis art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż osobę kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, odwołująca się złożyła w organie I instancji wniosek o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Do wniosku dołączono całą niezbędną dokumentację, z której wynika, iż z uwagi na chorobę i niepełnosprawność strona nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wymaga stałej całodobowej opieki. Na tej podstawie organ odwoławczy ocenił, iż strona spełnia przesłanki art. 54 i art. 56 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej uzasadniające ubieganie się o skierowanie do domu pomocy społecznej, a ze względu na wiek strona kwalifikuje się do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydał decyzję o skierowaniu odwołującej się do domu pomocy społecznej. Tym niemniej, z uwagi na niemożność umieszczenia strony w domu pomocy społecznej spowodowaną bardzo dużą ilością wniosków i dużą liczbą osób oczekujących na miejsce w domu oraz brakiem wolnych miejsc w domach, strona została wpisana na listę osób oczekujących na miejsce z przewidywanym terminem wydania decyzji o umieszczeniu, o czym organ I instancji powiadomił stronę odrębnym pismem. Strona została wpisana na listę osób oczekujących na umieszczenie w wybranym przez siebie obiekcie, czyli Domu Pomocy Społecznej przy ul. A 15. Strona została również poinformowana, iż średni czas oczekiwania na miejsce w tym domu wynosi około 2 lat. W tej sytuacji przewidywany termin wydania decyzji o umieszczeniu odwołującej się w wybranym przez siebie domu wyznaczony został na 2013 rok. Jak wskazał organ w aktach administracyjnych znajduje się pismo organu I instancji wskazując, iż w chwili obecnej dla 35 osób została wydana decyzja kierującą do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Natomiast 14 osób uzyskało decyzję o umieszczeniu w wybranym przez stronę domu. Czas oczekiwania na umieszczenie w tym domu wynosi około 2 lat, a liczba miejsc statutowych w nim wynosi 92 (aktualnie wszystkie miejsca są zagospodarowane). Do czasu przyjęcia do domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 50 ustawy o pomocy społecznej, ośrodek pomocy społecznej właściwy dla miejsca zamieszkania strony może przyznać specjalistyczne usługi opiekuńcze i ustalić ich zakres oraz okres i miejsce ich świadczenia. Jednocześnie organ I instancji poinformował stronę, iż w czasie oczekiwania na miejsce w wybranym przez nią domu istnieje możliwość umieszczenia jej w zakładzie opiekuńczo – leczniczym. W konkluzji organ wyjaśnił, iż strona kieruje się pewnym stosunkiem emocjonalnym, w jej ocenie sytuacja w jakiej pozostaje jest szczególna i zasługująca na uwagę i uwzględnienie składowych wniosku. Organ administracyjny, który zobowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) musi wszystkie te problemy rozważyć pod kątem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. W skardze do sądu administracyjnego D. K. opisała swój stan zdrowia i związaną z nim trudną sytuację życiową, rodzinną i materialną. Wskazała, iż nie może liczyć na pomoc dzieci, dlatego korzysta z pomocy osób trzecich. Nie może czekać na miejsce w wybranym przez siebie domu tak długo, gdyż stan jest zdrowia jest bardzo ciężki i cały czas się pogarsza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Z uwagi na tak zakreśloną kognicję, Sąd nie ma możliwości do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej o przyspieszenie skierowania do wybranego przez siebie domu pomocy społecznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stosownie do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy obowiązane są także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). W końcu, w uzasadnieniu decyzji organ winien w szczególności wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowił przepis art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z regulacją ust. 1 tegoż przepisu, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę taką kieruje się, na mocy art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przepisie art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej uregulowano sytuację, w której przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące. W takiej sytuacji osobę wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności kieruje się, na jej wniosek, do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż organ I instancji orzekł o skierowaniu strony do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, tj. domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Jednocześnie organ powiadomił stronę o tym, iż przewidywany termin wydania decyzji o umieszeniu strony w tym domu wyznaczony został na rok 2013. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W ocenie organu I instancji, na miejsce w domu pomocy społecznej, który skarżąca wybrała na swój pobyt musi ona czekać ok. 2 lat, gdyż wszystkie miejsca w tym ośrodku są zajęte. Strona została wpisana na listę osób oczekujących na umieszczenie w tej placówce. W ocenie sądu takie rozstrzygnięcie nie stanowi pełnego rozstrzygnięcia wniosku. W tak ustalonym stanie faktycznym uwagę organów orzekających zwrócić należy na treść art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z powołanym wcześniej brzmieniem tegoż przepisu reguluje on sytuację, gdy czas oczekiwania na miejsce w danym domu pomocy społecznej wynosi ponad 3 miesiące. W takim przypadku organ powinien podjąć uregulowaną w tym przepisie procedurę uzyskania stanowiska strony w sprawie skierowania jej do innego domu tego samego typu, gdzie czas oczekiwania jest krótszy niż 3 miesiące. Zdaniem składu orzekającego, organy dysponując informacją, że czas oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej wybranym przez stronę wynosi ponad okres wskazany w przepisie art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej, powinny rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania w trybie tego przepisu w ramach postępowania w sprawie skierowania strony do domu pomocy społecznej, czyli w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zasada ekonomiki postępowania przemawiałaby za połączeniem obu postępowań w ramach jednej procedury. Nadto ogólne zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności zasada praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, także potwierdzają powyższy pogląd. Nie bez znaczenia pozostaje także specyfika postępowań w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. Oczywistym jest bowiem, że osoby wnioskujące o skierowanie do takich placówek to osoby starsze i często schorowane, którym bez wątpienia zależy na szybkim umieszczeniu w odpowiednim domu pomocy społecznej. Przyspieszenie terminu umieszczenia w takiej placówce leży także w interesie organów pomocy społecznej, które do momentu znalezienia się wnioskodawcy w takiej placówce, zobowiązane są wielokrotnie zapewnić takiej osobie inne formy pomocy, w tym także usługi opiekuńcze. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż przepis art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej regulujący procedurę skierowania osoby wymagającej całodobowej opieki do domu pomocy społecznej, nie uzależnia terminu umieszczenia w tej placówce od sytuacji materialnej, rodzinnej, czy zdrowotnej strony. Rozumiejąc trudną sytuację, w której znalazła się skarżąca, Sąd chciałby zwrócić uwagę na możliwość skierowania do innej placówki, w której nie musiałaby czekać na miejsce aż 2 lata. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy administracji, zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, zobowiązane będą rozważyć skierowanie strony skarżącej do innego domu. Reasumując, organy obu instancji ponownie prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, po ponownym ustaleniu, iż dom, który wybrała skarżąca jest zajęty i czas oczekiwania w nim na miejsce wynosi ponad 3 miesiące, zobligowane będą do rozważenia przeprowadzenia postępowania w trybie art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej w ramach tegoż postępowania. Ustalenia organów poczynione w tym przedmiocie winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji skonstruowanych zgodnie z wymogami określonymi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A.D.