II SA/Łd 210/19

Dnia 10 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 roku sprawy ze skargi K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. M.K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku, nr [...] oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] – na mocy art. 56 ustawy z dnia 14 października 1974 roku Prawo budowlane – nałożył na K. P. i I. P. obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej prawidłowości budowy budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych ok. 5,90 m x 11,55 m, zlokalizowanego w miejscowości Ł., na działce nr ewid. 117, obręb Ł., gmina B. w terminie do dnia 31 października 2016 roku. W dniu 28 października 2016 roku zobowiązany złożył ekspertyzę budowlaną ww. budynku gospodarczego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 roku, nr [...] – na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku – nałożył na K. P. i I.P. obowiązek uzupełnienia złożonej w dniu 28 października 2016 roku ekspertyzy budowlanej budynku gospodarczego o domiar obiektu do granicy z sąsiednią działką nr ewid. 118/6 oraz – w razie potrzeby – jednoznacznego określenia robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w terminie do dnia 30 kwietnia 2017 roku. W dniu 28 kwietnia 2017 roku K.P. złożył w organie pismo Kierownika Referatu Gospodarki Nieruchomościami Ochrony Środowiska Urzędu Gminy B. z dnia 15 marca 2017 roku, z którego wynika, iż budynki gospodarcze wraz z towarzyszącym budynkiem mieszkalnym zlokalizowane na działce nr 117 obręb Ł., gmina B. są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. Pismem z dnia 30 sierpnia 2017 roku organ wezwał zobowiązanych do uzupełnienia złożonej w dniu 28 października 2016 roku ekspertyzy budowlanej budynku gospodarczego o domiar obiektu gospodarczego do granicy z działką sąsiednią nr ewid. 118/6, który winien być wykonany przez uprawnionego geodetę. W dniu 25 września 2017 roku zobowiązany złożył w organie mapę z domiarem budynku gospodarczego do granicznej działki nr ewid. 118/6. Ponownie pismem z dnia 17 października 2017 roku organ wezwał zobowiązanych do uzupełnienia złożonej w dniu 28 października 2016 roku ekspertyzy budowlanej budynku gospodarczego o jednoznaczne wskazanie robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia ww. obiektu do zgodności z prawem w wyznaczonym terminie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 roku, nr [...] – na mocy art. 261 § 1 w zw. z art. 262 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – nałożył na K. P. i I.P. obowiązek wniesienia zaliczki w kwocie 4.000 zł na pokrycie kosztów postępowania, wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...]. K.P. pismem z dnia 20 listopada 2017 roku wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 roku oraz zażalenie na ww. postanowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 18 grudnia 2017 roku wezwał K. P. do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 20 listopada 2017 roku poprzez wskazanie, czy pismo to należy traktować jako zażalenie na postanowienie, czy jako wniosek o stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na ww. wezwanie K.P. pismem z dnia 10 stycznia 2018 roku poinformował, iż pismo z dnia 20 listopada 2017 roku stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 roku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 roku, nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 roku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 roku, po rozpoznaniu zażalenia K. P., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. upomnieniem z dnia 7 lutego 2018 roku wezwał K. P. i I.P. do wykonania, w terminie 7 dni, obowiązku wniesienia zaliczki w kwocie 4.000 zł tytułem kosztów opracowania ekspertyzy technicznej prawidłowości budowy budynku gospodarczego. Następnie organ powiatowy w dniu 14 marca 2018 roku wystawił zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy [...]. Wspomniany tytuł wykonawczy został odebrany w dniu 30 kwietnia 2018 roku, co zostało poświadczone czytelnym podpisem przez K. P. I. P. i K. P. pismem z dnia 7 maja 2018 roku wnieśli zarzuty w toku postępowania egzekucyjnego podnosząc nieistnienie obowiązku. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] października 2018 roku – na podstawie 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1314 ze zm., dalej jako: "u.p.e.") – oddalił zarzuty. Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wniósł K. P., który wskazał na fakt nieistnienia obowiązku określonego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 roku, który został wykonany w dniu 28 października 2017 roku poprzez doręczenie ekspertyzy budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 33 u.p.e.a. wyjaśnił, iż organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 roku – na podstawie art. 261 § 1 w zw. z art. 262 § 2 K.p.a. – nałożył na K. P. i I. P. obowiązek wniesienia zaliczki w kwocie 4.000 zł na pokrycie kosztów postępowania, wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 roku. Obowiązek ten – jak wskazał organ – nie został wykonany przez zobowiązanych, dlatego organ powiatowy zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając uprzednio upomnienie i tytuł wykonawczy. Stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniała którakolwiek z przyczyn powodujących niewykonalność obowiązku, zatem organ powiatowy trafnie stwierdził brak możliwości przyjęcia, że spoczywający na zobowiązanych obowiązek niepieniężny jest niewykonalny. Organ sięgając do treści art. 7 § 2 u.p.e.a. stwierdził, iż organ powiatowy prawidłowo oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego (postanowienie z dnia [...] października 2018 roku). Sięgając do treści art. 34 § 1a u.p.e.a. organ wyjaśnił, iż w sprawie nie było zarzutów zobowiązanego, które były przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zobowiązany mylnie wskazał na postępowanie zażaleniowe prowadzone w stosunku do postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 roku, którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 roku nakładającego obowiązek wniesienia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania (wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 roku). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze K.P. wskazał na naruszenie: 1. art. 33 ust. 1 u.p.e.a., poprzez nie uwzględnienie faktu, iż materialno-prawna podstawa nałożonego obowiązku, czyli art. 56 w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1974 roku jest przepisem nieobowiązującym w obecnym porządku prawnym; 2. art. 6 K.p.a., poprzez akceptację prowadzenia postępowania przez organ powiatowy na podstawie nieobowiązującego przepisu prawa (art. 56 w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1974 roku), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 6 K.p.a., że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; 3. art. 7 i art. 9 K.p.a., poprzez brak analizy całości postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany, w szczególności odniesienie się do nałożenia obowiązku na podstawie nieobowiązującego przepisu art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku. Tymczasem organ egzekwuje obowiązek wykonania ekspertyzy, którą zobowiązany dostarczył w dniu 28 października 2017 roku, co wskazano w postanowieniu (str. 3, przedostatni akapit). Mimo wykonania obowiązku, czyli uzupełnienia ekspertyzy na wezwanie organu powiatowego, organ ten domaga się bliżej niesprecyzowanego wskazania robót jakie należy wykonać pomimo, iż dostarczona ekspertyza wskazuje, że budynek nadaje się do użytkowania oraz nie zachodzi konieczność wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia do zgodności z prawem. Niewątpliwie narusza to prawo i powoduje szkodę u skarżącego. Dodatkowo, autor skargi podniósł, iż wysokość kosztów postępowania, ponownej ekspertyzy, bez wskazania przesłanek dlaczego dostarczona ekspertyza, opracowana przez osobę uprawnioną nie zadawala organu nadzoru budowlanego, winna być w jakikolwiek sposób uzasadniona. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na postanowienie w sprawie wniesienia zaliczki na koszty postępowania nie służy zażalenie, co powoduje, iż nakładane przez organy uciążliwe i kosztowne obowiązki nie są poddawane kontroli i badaniu ich zasadności, to tym bardziej powinno obligować organ do wnikliwego i zgodnego z prawem badania rozstrzygnięć podległego organu i nieakceptowania działania bez podstawy prawnej co ma miejsce w sprawie poprzez egzekwowanie obowiązku określonego na podstawie nieobowiązującego przepisu. W sposób oczywisty takie postępowanie narusza zaufanie do organów nadzoru budowlanego, a skarżący czuje się pokrzywdzony takim sposobem prowadzenia postępowania (art. 8 K.p.a.). Opierając się na wskazanych zarzutach, autor skargi wniósł o uchylenie kontestowanego postanowienia i umorzenie postępowania w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszaniem prawa, a poniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kwestionowała legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący podważał legalność prowadzonej egzekucji powołując się na zarzut nieistnienia roszczenia, zatem zarzut określony w treści art. 33 § 1 punkt 1 u.p.e.a. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy oraz zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do przyjęcia, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym egzekwowany obowiązek nie istnieje. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zarzuty są jednym z podstawowych środków ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji administracyjnej. Katalog zarzutów ma charakter zamknięty i zawarty został w art. 33 u.p.e.a. Zarzuty zgłaszane są organowi egzekucyjnemu i do tego organu należy ostateczne rozstrzygnięcie o zasadności bądź bezzasadności czy też niedopuszczalności zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są sformalizowanym środkiem prawnym, a ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Zarzuty te można składać tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem zaskarżenia, który służy zobowiązanemu w fazie wszczęcia tego postępowania. Oznacza to, że nie można podnosić nowych zarzutów na dalszych etapach postępowania. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich wniesienie. Na skutek wniesionych zarzutów uruchamiane jest postępowanie przewidziane w art. 34 u.p.e.a. Obowiązkiem zobowiązanego jest wskazanie podstawy zarzutu, a więc faktu lub prawa mieszczącego się w dyspozycji przepisu art. 33 u.p.e.a. Wskazanie podstawy zarzutu wiąże organ egzekucyjny (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 roku, sygn. II FSK 3862/13 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznawanie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej można podzielić na trzy zasadnicze etapy. Pierwszym jest wstępna kontrola wniesionych zarzutów przez organ egzekucyjny. Drugim jest zajęcie przez wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym stanowiska w zakresie zarzutów (z zastrzeżeniem art. 34 § 1 u.p.e.a.), a trzecim – rozpoznanie zarzutów przez organ egzekucyjny. W ramach pierwszego etapu organ egzekucyjny dokonuje weryfikacji tego środka zaskarżenia w aspekcie dopuszczalności, zachowania terminu oraz spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie sposób rozpoznania zarzutów nie odbiega od typowej kontroli wstępnej mającej zastosowanie odnośnie do każdego innego środka zaskarżenia. Po zakończeniu stadium wstępnego badania zarzutów może nastąpić merytoryczne rozpoznanie tego środka zaskarżenia. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury w ramach zarzutów egzekucyjnych nie można podnosić skutecznie zarzutów, które winny być podniesione w ramach zwykłej procedury odwoławczej, realizowanej poza postępowaniem egzekucyjnym. Postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może bowiem prowadzić do podważenia ostatecznych rozstrzygnięć organów, wydanych w toku postępowania, jako postępowania rozpoznawczego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego, zmierzającego do realizacji tytułu wykonawczego. A ponieważ organ egzekucyjny w pierwszej fazie badania formalnych warunków złożenia zarzutów uznał, iż są one dopuszczalne, bowiem zostały wniesione z zachowaniem terminu i mają swoje oparcie w treści art. 33 u.p.e.a., organ egzekucyjny przystąpił do merytorycznej oceny wspomnianych zarzutów. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą wątpliwości składu orzekającego. Odnosząc się merytorycznie do treści wniesionego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. zarzutu wskazać należy, że prawidłowo organ odwoławczy odmówił zasadności zarzutu nieistnienia roszczenia, czemu dał wyraz w postanowieniu o oddaleniu zarzutu. Postępowanie egzekucyjne wszczęte w sprawie związane jest nałożonym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 roku obowiązkiem uiszczenia kwoty 4.000 zł tytułem zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na mocy art. 261 § 1 w zw. z art. 262 § 2 K.p.a. i jest ostateczne, zatem może stanowić podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący w toku postępowania skierował do organu nadzoru budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z dnia [...] listopada 2017 roku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 roku odmówił wszczęcia tego postępowania, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 roku utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 roku. W obliczu wskazanych okoliczności nie można mówić o nieistnieniu egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z treścią art. 265 K.p.a., wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Nie jest przedmiotem sporu w sprawie okoliczność, iż nałożona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 roku zaliczka nie została uiszczona, zatem organ miał podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż nie mają wpływu na rozstrzygnięcie argumenty podniesione w jego treści, a związane z podstawą prawną nałożenia obowiązku w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, czyli art. 56 w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1974 roku. Przywołany przepis stanowi podstawę do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej obiektu. Poza przedmiot zainteresowania organów egzekucyjnych, jak i sądu w przedmiotowej sprawie wykracza kwestia badania legalności nałożenia na skarżącego obowiązku opartego na przepisie art. 56 w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1974 roku, podczas gdy podstawą wszczęcia i prowadzenia egzekucji jest postanowienie o nałożeniu obowiązku uiszczenia zaliczki (wydane na mocy art. 261 § 1 w zw. z art. 262 § 2 K.p.a.). Z tego powodu nie można organom zarzucić naruszenia zarówno art. 6, jak i art. 7 i art. 9 K.p.a., bowiem powyższa kwestia wykraczając poza przedmiot postępowania nie leżała w zakresie zainteresowania organów egzekucyjnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż ustalona w wysokości 4.000 zł zaliczka jest wygórowana należy wskazać, iż jest to jedynie zaliczka. Ostateczny koszt postepowania zostanie ustalony w postanowieniu wydanym na mocy art. 264 § 1 K.p.a. Jeżeli koszt sporządzenia ekspertyzy będzie niższy niż ustalona zaliczka, odpowiednia kwota nadpłaty zostanie zwrócona skarżącemu. Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości. dc