II SA/Łd 2104/01

Dnia 7 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi ,, A ‘’Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. - "A" Sp. s o.o. w Ł., zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku, na terenie nieruchomości przy ulicy A 158-160 w Ł., na cele biurowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano (między innymi), że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład jednostki planistycznej, oznaczonej symbolem 09.05.01/W.Z2.5 miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł., Nr [...] z dnia [...] (Dz.Urzęd.Woj.Ł. z [...] Nr [...] poz.[...]). Zgodnie z ustaleniami z treści części opisowej tego planu, w składzie powołanej jednostki znajdują się tereny wielofunkcyjne, wymagające modernizacji, położone w strefie 3 ochrony konserwatorskiej dzielnic centralnych i zabudowy przemysłowej. Z treści obowiązującego planu zagospodarowania wynika, że konieczne jest zachowanie istniejącej struktury układu przestrzennego (pierzejowa zabudowa, gabaryty i charakter nowej zabudowy winny nawiązywać do obiektów sąsiednich i sposobu zabudowy sąsiednich działek), a także zastrzeżono preferencje dla funkcji mieszkaniowych i usługowych przy zmianie funkcji przemysłowej. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że projekt przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, został pozytywnie zaakceptowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 13 lipca 2001 roku. Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja (polegająca na rozbudowie istniejącego budynku poprzez realizację klatki schodowej od strony północnej, hallu wejściowego, wejścia z pochylnią dla osób niepełnosprawnych i urządzeniu terenu), jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, pozostaje bez wpływu na dotychczasową funkcję terenu i nie powoduje zmiany jego przeznaczenia. Zdaniem Kolegium, zostały spełnione w tej sprawie wszystkie ustawowe przesłanki, a decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada wymogom, przewidzianym w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zawierając również warunki, odnoszące się do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, obejmujące (między innymi) zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy podniósł, że wyrażone przez stronę skarżącą obawy odnośnie utrudnienia dojazdu (przez planowaną inwestycję) do obiektu, będącego własnością skarżącej Spółki, są przedwczesne, "bowiem zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich w tej mierze należy do etapu opracowania i zatwierdzenia projektu budowlanego w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane". Zdaniem Kolegium, wykładnia tekstu planu zagospodarowania przestrzennego m.Łodzi dla tego obszaru, umożliwia realizację "tej konkretnej inwestycji na tym konkretnym gruncie, co oznacza, że zamierzona przez inwestora rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku na cele biurowe, jest zgodna z ustaleniami tego planu". Ta zaś okoliczność, wskazało Kolegium, stanowi podstawę do wydania decyzji, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W skardze wniesionej na wymienioną decyzję organu drugiej instancji do Sądu administracyjnego, strona skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, z uwagi na naruszenie art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 43 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności strona skarżąca zarzuciła, że zakwestionowane decyzje zostały wydane z pominięciem rozstrzygnięć, zawartych w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] (dołączonej w formie poświadczonej kserokopii do skargi). Z decyzji tej wynika bowiem, że dojazd od ulicy A ma być użytkowany wspólnie przez wnioskodawcę ( B. S.A. w Łodzi), będącego następcą prawnym ,,C" oraz przez stronę skarżącą, będącą następcą prawnym ,,D" i nie może być ogrodzony. Zdaniem strony skarżącej, wszelkie roboty wykonane "w wyniku przedstawionego projektu rozbudowy i przebudowy spowodowałyby, iż użytkowanie zagwarantowane prawomocną decyzją i w zakresie opisanym w decyzji zostałyby naruszone. Nowy zaskarżony projekt ma znaczny wpływ na dotychczasową "funkcję terenu i w części powoduje zmianę jego przeznaczenia". W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do powołanej w skardze decyzji z roku 1975, organ drugiej instancji wyjaśnił, że decyzja ta jako wydana "na podstawie ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego utraciła moc obowiązującą". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), proces budowlany został podzielony na etapy, przy czym postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa wymogi, których dochowanie jest niezbędne dla "podjęcia zamierzonej działalności inwestycyjno - budowlanej", dla uzyskania pozwolenia na budowę. Odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozbawia inwestora możliwości uzyskania pozwolenia na budowę, to jest możliwości realizacji jego zamierzenia inwestycyjnego (por. S.Jędrzejewski: Proces budowlany. Zagadnienia administracyjno - prawne. Bydgoszcz 1995, s.21-22). Bezsporne jest również, że roboty budowlane (poza tymi, które nie wymagają pozwolenia na budowę), można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy - Prawo budowlane), której wydanie jest uwarunkowane uzyskaniem wcześniej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 40 ust. l powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ostatecznie jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, z przepisami szczególnymi. Stosownie zaś do art. 43 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), nie można odmówić ustalenia warunków i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne (poprzednio - "nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego") z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust.2 tej ustawy, który to przepis reguluje tryb postępowania przy ustalaniu warunków zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej, jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji i nie może tego wniosku interpretować zwężająco. Na tym bowiem etapie starań inwestora o realizację zamierzenia inwestycyjnego, organ orzekający jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, uwzględniając jednakże warunki wynikające z planu miejscowego i przepisów szczególnych oraz wymagania wynikające z ochrony interesów osób trzecich. Zgodzić się jednak należy z poglądem, wyrażonym już poprzednio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, to jest na etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym bowiem razie, orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w istocie pozbawiłaby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie ewentualne zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei, z punktu widzenia inwestora, jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (o pozwolenie na budowę), były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem w innej sprawie i w innym postępowaniu. Jak to stwierdził Sąd administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96 (ONSA 2000, z. l, poz. 15), ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. l pkt 5 powołanej ustawy), może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (albo przepisów szczególnych, w przypadku braku planu - art. 40 ust. l cyt. ustawy). Skoro bowiem celem decyzji, która jest podejmowana w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (przepisami szczególnymi), to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Odnośnie natomiast co do warunków, wynikających z przepisów szczególnych, to w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinny one być jedynie ewidencjonowane. Określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych (art.42 ust. l pkt 3 powołanej ustawy), oznacza w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązek wskazania ograniczeń inwestowania i nie może być utożsamiana z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie tych przepisów, a tego rodzaju rozstrzygnięcia pozostają we właściwości organu, który jest właściwy w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. W sprawie niniejszej należy zatem uznać, ze zaskarżona decyzja została wydana w trybie i na zasadach, o których była mowa wcześniej. Trafnie także wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w istocie, zarzuty i żądania strony odwołującej się (i skarżącej), są oparte na przepisach Prawa budowlanego i innych, o charakterze szczególnym, które byłyby stosowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy zamierzona inwestycja pozostaje w zgodności z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać też należy, że odrębną kwestią jest faktyczna realizacja tej inwestycji. W tym miejscu trzeba także wyjaśnić, że kwestionowana decyzja jest ważna do dnia 20 lipca 2002 roku. Oznacza to, że nie złożenie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę "w terminie ważności" kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wywołałoby konieczność wystąpienia z nowym wnioskiem o wydanie tego rodzaju decyzji, gdyż "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy niniejszej, trafne jest stanowisko organu odwoławczego, zawarte w odpowiedzi na skargę, a odnoszące się do zarzutów skargi w zakresie znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie, treści przywołanej decyzji z roku 1975. Tego rodzaju argumentacja została zaś podniesiona przez stronę skarżącą dopiero w skardze, skierowanej do Sądu administracyjnego, a dodatkowo - nie wiadomo nawet, czy decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym i jakiej ostatecznie inwestycji, decyzja ta dotyczyła (jest to bowiem decyzja zmieniająca decyzję z dnia 26 maja 1974 roku, której strona skarżąca nie dołączyła do skargi). Zarzuty skargi nie mogły zatem mieć bezpośredniego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, przy czym decydowanie w przedmiotowej sprawie zgodnie z żądaniami strony skarżącej doprowadzić mogłoby do dokonania rozstrzygnięć, do których organy nie były uprawnione. Ostatecznie, strona skarżąca nie podważyła nawet zgodności zamierzonej inwestycji z rozstrzygnięciami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia obowiązującego prawa. Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) należało orzec, jak w sentencji wyroku. ls/