II SA/Łd 211/10

Dnia 8 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Protokolant Aplikant radcowski Justyna Supera-Steinhauer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania płatności jednolitej i uzupełniającej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi E. N., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] w związku z postanowieniem nr [...] z dnia [...] w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. uchylił decyzję własną o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nr [...] z dnia [...] oraz odmówił L. Z. przyznania płatności na 2005r. z tytułu: 1. Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO)– 2005 (kod EFOiRG: 050301020000002, krajowa pozycja budżetowa: 99999999999) i nałożył sankcję w wysokości 1.788,75 zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. 2. Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) – inne – 2005 (kod EFOiRG: 050404000000402, krajowa pozycja budżetowa: 00003301038) i nałożył sankcję w wysokości 2.244,68 zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., , art. 3 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.) W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R., na podstawie wniosku L. Z. z 10 maja 2005r. uznał zgłoszoną powierzchnię 22,77 ha za stwierdzoną i jednocześnie kwalifikującą do płatności obszarowych areał 22,77 ha, zaś decyzją z dnia [...], nr [...] przyznał płatność producentowi rolnemu. Decyzja stała się ostateczna z dniem 20 maja 2006r. W wyniku przeprowadzonej w dniu 25 października 2006 kontroli wykryto nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni działek rolnych, zarówno w zakresie jednolitej płatności obszarowej, jak i uzupełniającej powierzchni obszarowej. Organ wymienił działki zadeklarowane przez wnioskodawcę, na których w trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR10. Po czym wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem w wyniku czynności kontrolnych braku utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2004r. działek nr ewid. [...] – obręb [...], nr [...] – obręb [...] zastosowano w raporcie kod nieprawidłowości oznaczony symbolem DR10, co skutkuje trwałym wykluczeniem danego obszaru z płatności do gruntów rolnych. W ocenie organu fakty powyższe stanowią przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. O wznowieniu postępowania w tym przedmiocie orzeczono postanowieniem z dnia [...]. Organ pierwszej instancji podniósł także, iż skoro istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, oznacza to, iż w sprawie wniosku strony o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005r. znajdują zastosowanie m. in. przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wskutek przeprowadzonej kontroli powierzchnia stwierdzona w ramach jednolitej płatności obszarowej, jak również uzupełniającej płatności obszarowej wynosi 14,82 ha. Zatem różnica między obszarem deklarowanym a stwierdzonym wynosi 53,64 %. W odwołaniu od tej decyzji L. Z. wniósł o jej uchylenie w całości i przyznanie my płatności bezpośrednich z tytułu jednolitej płatności obszarowej do gruntów rolnych za 2005r. oraz nienakładanie na niego sankcji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zakwestionował ustalenia organu co do nieutrzymywania ziemi w dobrej kulturze rolnej i na tę okoliczność- właściwej dbałości o areał zgłosił wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków: J. O., T. K. i S. G. W uzasadnieniu odwołania L. Z. podniósł, iż zgłosił do dopłat właściwą powierzchnię, która powinna zostać w całości uwzględniona. Wskazani przez niego świadkowie potwierdzą, że działki przez cały czas były uprawiane i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Nadto podniósł, iż jest osobą bardzo biedną i utrzymuje się jedynie z rolnictwa. Nie ma jednak z tego tytułu dochodów. Nie ma pieniędzy na potrzebne nawozy oraz ziarna. Otrzymywane plony ledwie wystarczają na zaspokojenie potrzeb rodziny. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...]. Organ odwoławczy, podzielając stanowisko i ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji podniósł, iż przeprowadzona w dniu 25 października 2006r. kontrola całego gospodarstwa rolnego wykazała nieprawidłowości. O kontroli został powiadomiony w dniu 10 października 2006r. W. B. – sołtys wsi. Z adnotacji inspektorów terenowych zamieszczonej w kolumnach nr 93 i 105 protokołu kontroli wynika, że producent odmówił współpracy podczas kontroli. Stwierdzone nieprawidłowości dokumentują również fotografie. Dokumentacja fotograficzna znajduje potwierdzenie w analizie ortofotomap. Protokół z kontroli na miejscu odpowiada wymogom określonym w art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 68 § 1 k.p.a. Strona pomimo doręczenia jej kopii protokołu z kontroli na miejscu nie wniosła do niego uwag, zaś ustalenia zawarte w raporcie kontroli były już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 682/07 Zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, iż L. Z. nie utrzymywał zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich gruntów rolnych na 2005r. działek rolnych: A, B, C, D, E, J, T, W, AC w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r., czym naruszył normy art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 4 Rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań, art. 137 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do brzmienia art. 78 § 2 k.p.a. odmawia uwzględnienia żądania strony przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych w odwołaniu świadków, gdyż żądanie to zostało zgłoszone w celu przewleczenia sprawy, dotyczy bowiem faktu stwierdzonego już innymi dowodami. Wyjaśnił przy tym, że za prawidłowe uznał ustalenia wynikające z protokołu kontroli na miejscu, który stanowi dowód z oględzin oraz dokumentacji fotograficznej, potwierdzającej istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. Za istotne dla sprawy organ odwoławczy uznał również okoliczność, że składając wniosek L. Z. przyjął na siebie zobowiązanie, m.in. do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do wycofania z wniosku działek, co do których ustalono, iż nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. Ubieganie się o przyznanie środków publicznych na działki, które przez wiele lat nie były użytkowane rolniczo (przynajmniej od 30 czerwca 2003r.) zgodnie z wymogiem utrzymywania gruntów w dobrej kulturze stanowi daleko idące nadużycie i przesądza o niedopuszczalności zastosowania art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że deklarując w/w działki, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej we wniosku na 2005r., czym naruszył normy określone w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 i 3, § 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych, art. 137 ust. 2 rozporządzenia Komisji(WE) nr 1973/2004, art. 124 Rozporządzenia rady (WE) nr 73/2009. W związku z powyższym płatność do w/w działek producentowi rolnemu nie przysługuje. Ponadto z uwagi na zawyżenie procentowe wynoszące w przypadku JPO i UPO 53,64 % na producenta zostają nałożone trzyletnie sankcje w łącznej wysokości 4.033,43 zł. W skardze na powyższą decyzję L. Z. ponownie podtrzymał argumentację i zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto podniósł, iż nie wie na jakiej podstawie kontrola przeprowadzona u niego na działkach w dniu 25 października 2006r. stwierdziła, iż niektóre z nich nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jest sądem prawa, nie prowadzi postępowania dowodowego, z wyjątkiem przewidzianym w art. 106 § 3 p.p.s.a., czego sytuacja w sprawie niniejszej nie dotyczy. Z tego względu sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań wskazanych świadków. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie. W toku postępowania odwoławczego doszło do naruszenia zasad postępowania, w tym przepisów art. 10 § 1 k.p.a., art. 7, 75 § 1 i 77 k.p.a. W sprawie niniejszej organy rozpoznawały ponownie przyznanie beneficjentowi dopłat JPO i UPO w wyniku wznowienia postępowania. Decyzja o przyznaniu dopłat z dnia [...] stała się ostateczna w maju 2006r., postępowanie zostało wznowione z urzędu postanowieniem z dnia [...], decyzja o uchyleniu decyzji z [...] po raz pierwszy została wydana [...]. Z przytoczonych dat wynika, że przede wszystkim organ winien rozważyć zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Powołany przez organ II instancji przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. nr 170, poz.1051 z 2008r.) jako podstawa stosowania przepisów już nieobowiązujących stanowi jedynie, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z 26 stycznia 2007r. weszła w życie 27 lutego 2007r. W tej dacie decyzja o przyznaniu płatności z [...] była decyzją ostateczną. Organ uchylił bowiem ostateczną już decyzję dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego po raz pierwszy w dniu [...] decyzją, którą następnie wyeliminowano z obrotu. W tym dniu – [...] – obowiązywała już nowa ustawa. W tym stanie faktycznym powołany przepis art. 53 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego nie może stanowić podstawy zastosowania przepisów dotychczasowych. Przyznane dotacje zostały beneficjentowi odebrane i obciążony on został sankcjami w związku z zarzutem, że część działek zgłoszonych przez niego we wniosku z maja 2005 roku nie spełnia wymogu pozostawania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2004r. Przesłanką do tego stwierdzenia, tak brzemiennego w skutki dla beneficjenta, stała się dokumentacja fotograficzna z dnia 26 października 2006r. i kontrola na miejscu, o której piszą organy w uzasadnieniach swych decyzji. Jednakże obydwa organy ograniczyły się do ogólnikowych stwierdzeń, iż zarówno z protokołu kontroli, jak i ortofotomap wynika brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku. Stan działek, zobrazowany na 18. zdjęciach jest niesporny, ale dotyczy on tego konkretnego dnia. Organy nie wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły, że każda z tych działek była w takim samym (złym) stanie na dzień 30.06.2003r, a w każdym razie, że stan ich w dniu zrobienia zdjęć świadczy o braku dobrej kultury rolnej trzy lata wcześniej. Winno to być przedmiotem ustaleń i rozważań, a beneficjent ma prawo wykazywać, że zdjęcia z jesieni 2006r. nie dowodzą stanu ziemi na dzień 30.06.2003r., to jest nieutrzymywania ziemi w dobrej kulturze rolnej. Lakoniczne ustalenia zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, ograniczone w istocie do autorytarnych stwierdzeń nie pozwalają sądowi na weryfikację wniosków organu co do właściwego gospodarowania tą ziemią w 2003r., a tego okresu dotyczy zarzut postawiony skarżącemu. L. Z. zgłosił wnioski dowodowe, organ zaś nie przeprowadził wnioskowanych dowodów zakładając a’priori, że służą one jedynie "przewleczeniu" postępowania. Stanowisko takie jest absolutnie nieuzasadnione. Wnioski dowodowe zostały zgłoszone wprawdzie dopiero w toku postępowania odwoławczego, ale zważyć należy, że z akt nie wynika, aby L. Z. został powiadomiony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Należy wskazać, ze rolą organu odwoławczego jest przejęcie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a nie jedynie dokonanie oceny decyzji organu stopnia podstawowego. Uprawnienie organu odwoławczego do prowadzenia postępowania dowodowego wynika z uregulowań art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Organy winny dopuścić jako dowód wszystko, co przyczynia się do wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie, w tym także dowodu z zeznań świadków na okoliczności sporne (art. 75 §1 k.p.a.). Dopiero po przeprowadzeniu takiego dowodu można było go poddać ocenie w konfrontacji z dokumentacją i innymi dowodami zebranymi w sprawie. Zrezygnowanie z przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę i założenie z góry, że dowód ten nie ma wartości w sprawie uznać należy za naruszenia reguł wskazanych w art. 7, 77 k.p.a., a wpływu tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia nie sposób wykluczyć. W wyniku wniosków organów skarżącemu nie tylko bowiem cofnięto przyznane dopłaty, ale obciążono go sankcjami w kolejnych latach. Tym bardziej kwestia utrzymywania spornego areału w dobrej kulturze rolnej ma fundamentalne znaczenie w rozpoznawanej spawie. Należy też wymogi dobrej kultury rolnej rozważyć w kontekście rodzaju działalności prowadzonej przez skarżącego – część areału wskazał on jako pastwiska, część jako łąki. Jak trafnie zauważył w toku rozprawy pełnomocnik L. Z., w stosunku do tego typu działalności rygory utrzymania areału w dobrej kulturze rolnej są nieco inne niż w przypadku upraw zboża czy pasz. Organ odwoławczy przytacza zresztą przepisy rozporządzenia Ministra z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. z 2004r. nr 65 poz. 600), ale przytoczeniu przepisów nie towarzyszy jednak odniesienie ich do konkretnego stanu faktycznego. Tymczasem z treści § 4 tegoż rozporządzenia wynika np., że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, chyba, że nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. W dacie orzekania o przyznaniu dopłat obowiązywało już zresztą Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z dnia 2 marca 2005 r.). Niezasadnie też organ II instancji wskazuje art. 78 § 2 k.p.a. jako podstawę nieuwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków. Przepis ten upoważnia bowiem organ do nieuwzględnienia wniosku dowodowego, który nie został zgłoszony w toku przeprowadzania dowodu lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności stwierdzonej innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Z uwagi na wspomniane wyżej naruszenia art. 10 § 2 k.p.a. oraz fakt, iż sprawą pierwszej wagi w sprawie jest ustalenia stanu kultury rolnej spornych działek w czerwcu 2003r., okoliczności zgłoszone we wniosku dowodowym nie są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie jest również wystarczającą przesłanką odmowy przeprowadzenia dowodu fakt, iż kontrola przeprowadzona w październiku 206r. był przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Istotnie, sąd rozpoznając skargę na decyzję w sprawie dopłat ONW ocenił wyniki kontroli, ale dysponował jedynie dowodem w postaci protokółu kontroli, nie ma przesłanek wskazujących, iż sąd miał wówczas wiedzę o dodatkowych wnioskach skarżącego. Nie było więc przeszkód, by ten wniosek uwzględnić. Mając na uwadze powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. , rozstrzygając o kosztach postępowania z mocy art. 200 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez adwokata ustanowionego z urzędu, które stanowią opłata w wysokości 240 zł podwyższona o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług oraz wydatek w wysokości 17 zł w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja niepodległa wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z zawartych wcześniej rozważań. Organ wyjaśni przede wszystkim, które przepisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie oraz uzupełni postępowanie wyjaśniające i dokona szczegółowych ustaleń w zakresie, o jakim była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, oceniając w sposób wyczerpujący cały zebrany materiał dowody.