II SA/Łd 212/03

Dnia 26 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A.S. i I.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. - II SA/Łd 212/03 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. odmówił A.S. i I.S. wznowienia postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia A SA w P., dotyczącego zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych na terenie stacji paliw przy ul. B 3 w P. Roboty polegały na wymianie istniejącego pylonu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania nastąpić może wyłącznie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. W przedmiotowej sprawie decyzja taka nie zapadła. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] wniosły A.S. i I.S. Autorki odwołania stwierdziły, iż dokonana na zgłoszeniu inwestora adnotacja o przyjęciu zgłoszenia bez uwag ma wszystkie cechy decyzji administracyjnej. Z tego powodu postępowanie należało wznowić na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzuciły także inwestorowi, iż dokonując zgłoszenia nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto prace objęte projektem są budową budowli wolnostojącej, stanowiącej całość techniczno-użytkową, usytuowanej w nowym miejscu, a nie wymianą istniejącej tablicy reklamowej, jak podano w zgłoszeniu. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest obecnie możliwe wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie istnieje decyzja administracyjna. Postępowanie, wszczęte zgłoszeniem inwestora, zostało zakończone przez organ I instancji zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, gdyż organ w terminie 30 dni od przyjęcia zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w formie decyzji, a jedynie wniesienie sprzeciwu wymaga ze strony organu formy decyzji administracyjnej. Zdaniem organu II instancji adnotacja na zgłoszeniu o zamiarze przystąpienia do wykonania robót budowlanych o przyjęciu zgłoszenia bez uwag nie spełnia w żaden sposób wymogów formalnych decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Wojewoda ponadto stwierdził, iż właściwym do zbadania ewentualnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia są organy nadzoru budowlanego. Nie jest również obecnie możliwe badanie kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak reakcji organu po przyjęciu zgłoszenia doprowadził do usankcjonowania legalności wykonania zamierzonych robót na podstawie zgłoszenia. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły A.S. i I.S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżące zarzuciły, iż nie brały udziału w postępowaniu wszczętym zgłoszeniem inwestora, choć powinny, gdyż wykazują się interesem prawnym. Ubiegają się o zwrot nieruchomości, na której postawiony ma zostać pylon reklamowy, a postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu, zakończone prawomocną decyzją odmowną, zostało wznowione. Autorki skargi podkreśliły, że brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego I instancji stanowi w swej istocie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a więc jest decyzją administracyjną. Spowodował bowiem, iż inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane. Ponadto inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, a A SA w P. ubiega się dopiero o uwłaszczenie spółki na tym gruncie. Dodatkowo A.S. i I.S. wskazały, iż prace objęte projektem technicznym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia, nie są wymianą istniejącej tablicy reklamowej, a stanowią budowę nowej, wolnostojącej i podświetlonej tablicy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...], podnosząc argumenty tożsame z użytymi w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Takie wady i uchybienia nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do tego, czy dokonana przez organ administracyjny milcząca akceptacja zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych (budowy) jest w istocie decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. W piśmiennictwie podnosi się, że niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, przewidzianego w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), upoważnia inwestora do rozpoczęcia, po upływie wskazanych 30 dni, planowanej działalności budowlanej. Ponieważ uprawnienie inwestora do rozpoczęcia tej działalności budowlanej wynika jedynie z milczenia organu i brakuje przesłanek do zastosowania wobec tego "rozstrzygnięcia" środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, przeto stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 Prawa budowlanego (tak E. Radziszewski, Prawo Budowlane, Przepisy i Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 87). Na gruncie takiego poglądu nie wytrzymuje próby krytycznej analizy twierdzenie, że owo "rozstrzygnięcie" jest w istocie decyzją administracyjną. Nie do zaakceptowania jest przecież sytuacja, w której miejsce odwołania od decyzji zostaje zastąpione wdrożeniem postępowania w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Wyłączenie lub ograniczenie prawa strony postępowania administracyjnego do wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisu ustawy. Prawo wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia jest urzeczywistnieniem zawartego w art. 78 Konstytucji RP prawa strony do zaskarżania orzeczeń wydanych w I instancji. W ocenie sądu fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ powoduje, iż uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają jednocześnie na organ obowiązku potwierdzenia powstania tego uprawnienia poprzez wydanie aktu administracyjnego. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 24 grudnia 1997 r. art. 30 Prawa budowlanego nie określał czy sprzeciw powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Znamienne jest to, że dokonana treścią art. 1 pkt 13 lit.b ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726 ze zm.) zmiana brzmienia art. 30 Prawa budowlanego, polegająca na dodaniu przepisu ust. 1a, nałożyła na organ administracyjny obowiązek podjęcia decyzji jedynie w sytuacji wniesienia sprzeciwu; w sytuacji braku sprzeciwu wymóg taki nie został wprowadzony. Na koniec stwierdzić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna decyzji konkludentnych, których istota sprowadza się do tego, że zaniechanie wydania w zakreślonym terminie decyzji negatywnej (odmownie załatwiającej żądanie strony) oznacza w istocie podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego (tak A. Wróbel [w]: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 564). W tej sytuacji nie można stwierdzić ani naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, które prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych i wypływającego z nich wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.