II SA/Łd 212/12

Dnia 27 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2012 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Ł. K. G. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego J. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 212/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]., po rozpatrzeniu wniosku J.O. o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.) – dalej ustawa o świadczeniu pieniężnym, odmówił przyznania świadczenia z uwagi na brak dokumentów potwierdzających rodzaj i okres represji. Pismem z dnia 5 czerwca 2011 r. J.O. zwrócił się z prośbą o zmianę decyzji z dnia [...], powołując się na fakt zmiany ustawy o świadczeniu pieniężnym. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa oraz art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...], wskazując, że materiał dowodowy nie potwierdza wykonywania pracy przymusowej przez rodziców wnioskodawcy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W dniu 16 grudnia 2011 r. do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynęło kolejne pismo J.O., zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", w którym wniósł on o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, zmianę decyzji z dnia [...] i przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Pismem z dnia 23 grudnia 2011 r. organ wezwał wnioskodawcę do wypowiedzenia się, czy strona domaga się rozpatrzenia wniosku dotyczącego przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności czy uchylenia bądź zmiany decyzji. W odpowiedzi na wezwanie J.O., pismem z dnia 2 stycznia 2012 r. ponownie wskazał, że prosi o zmianę decyzji z dnia [...] i przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Strona wyjaśniła, że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny, a szczególnie jego słuszny interes jako strony, gdyż kwestionowana decyzja jest dla niego krzywdząca. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne z wniosku z dnia 16 grudnia 2011 r. dotyczącego przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, wskazując, że wniosek dotyczy sprawy rozpoznanej już w postępowaniach zakończonych prawomocnymi decyzjami organu, a nadesłane dokumenty podlegały ocenie w tych postępowaniach. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] oświadczył, że jest osobiście przekonany, że należy mu się uprawnienie do świadczenia pieniężnego zgodnie z przepisami ustawy. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek z dnia 16 grudnia 2011 r. stanowił kolejny wniosek w sprawie przyznania uprawnienia do świadczenia pienionego. Kolejna decyzja podjęta przez organ byłaby zatem obarczona wadą określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną. Organ podkreślił, że skoro sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, to i przy niezmienionym stanie faktycznym, wydanie kolejnej decyzji byłoby orzeczeniem w tej samej sprawie administracyjnej. W konsekwencji zasadne było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie wyrokiem, że przysługuje mu prawo do świadczenia pieniężnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym. Skarżący podniósł, że złożone w sprawie dokumenty – zeznania świadków i ich oświadczenia – stanowią podstawę do przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...]. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku J.O. z dnia 16 grudnia 2011 r. o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Okolicznością uzasadniającą umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku J.O. z dnia 16 grudnia 2011 r. była, zdaniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, tożsamość sprawy administracyjnej. Jak wskazał organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, że organ wydając kolejną decyzję orzekłby po raz kolejny w tej samej sprawie administracyjnej. Nie budzi bowiem wątpliwości organu tożsamość sprawy – zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa. Organ wyjaśnił przy tym, że tożsamość sprawy istnieje w sytuacji, gdy w sprawie występują te same podmioty, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy wynik postępowania, taki sam jest przedmiot postępowania oraz taki sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza akt administracyjnych nie daje jednak podstaw do zaakceptowania wniosków co do tożsamości sprawy, przyjętych przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co w znacznym stopniu jest wynikiem błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez ten organ. Poza sporem pozostaje fakt, iż wniosek J.O. z dnia 16 grudnia 2012 r. jest trzecim z kolei "wnioskiem dotyczącym przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego", jednak sposób kwalifikacji przez organ administracji dwóch ostatnich wniosków budzi wątpliwości. Pierwszym wnioskiem z dnia 20 lutego 2011 r. J.O. wystąpił o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym. Postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie zwykłym i zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Drugi wniosek, z dnia 5 czerwca 2011 r., złożony został przez J.O. w związku ze zmianą ustawy o świadczeniu pieniężnym i jak to wynika wprost z jego treści obejmował żądanie zmiany decyzji z dnia [...]. Postępowanie z tego wniosku strony prowadzone było w trybie, o którym mowa w art. 154 kpa i zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...]. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że wyraźne powołanie się przez wnioskodawcę na "zmianę ustawy" winno spowodować rozpatrzenie wniosku nie w oparciu o art. 154 kpa, lecz o przepis szczególny, tj. art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U.Nr 72, poz. 380), który wszedł w życie z dniem 20 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] nie wynika jednak w żaden sposób, aby fakt zmiany stanu prawnego został przez organ uwzględniony. Trzeci wniosek, z dnia 16 grudnia 2011 r. również dotyczył przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, jednak strona wyraźnie wskazała, że przyznanie uprawnienia miałoby być skutkiem zmiany decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Analiza pisma skarżącego z dnia 16 grudnia 2011 r. oraz pisma z dnia 2 stycznia 2012 r. wskazuje, że przedmiotem żądania była zmiana decyzji z dnia [...], nie zaś zmiana decyzji z dnia [...] czy też nowe żądanie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego w trybie zwykłym. Tym samym nie sposób stwierdzić, że wniosek z dnia 16 grudnia 2011 r. może być tożsamy z którymkolwiek z wniosków już rozpoznanych w postępowaniach zakończonych prawomocnymi decyzjami, tj. decyzją z dnia [...] i decyzją z dnia [...]. Mając bowiem na uwadze fakt, że każdy z trzech złożonych wniosków skutkować musiał innym trybem jego rozpoznawania z uwagi na odmienny przedmiot żądania oraz znajdujące zastosowanie przepisy, w tym wynikające z nowelizacji ustawy o świadczeniu pieniężnym, w ocenie tut. Sądu nie sposób podzielić stanowiska organu, że wniosek skarżącego dotyczył "tożsamej" sprawy administracyjnej, która została już rozstrzygnięta w drodze decyzji. W tym miejscu podkreślenia również wymaga, że organ, do którego skierowany został wniosek jest związany podstawą żądania i nie może rozstrzygnąć sprawy innej niż ta, która została wskazana przez stronę występującą z tym żądaniem. W razie wątpliwości co do przedmiotu wniosku organ winien zwrócić się do jego autora o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie treści zawartych w piśmie. Jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie, pismem z dnia 23 grudnia 2011 r., organ zwrócił się do J.O. o sprecyzowanie trybu, w jakim domaga się on rozpatrzenia nadesłanego wniosku, jednak w ocenie Sądu zastosowanie tak sformułowanego wezwania nie było celowe, skoro z treści wniosku skarżącego wynikało żądanie zmiany decyzji (a więc został wskazany tryb postępowania), a decyzja mająca być przedmiotem postępowania została konkretnie oznaczona. Bezcelowość występowania przez organ z pismem z dnia 23 grudnia 2011 r. wydaje się być tym bardziej wyraźna, że mimo udzielenia przez stronę konkretnej odpowiedzi ("zmiana decyzji z dnia [...]) organ administracji nie uznał za stosowne podjęcie działań zgodnych w wolą strony, a więc przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...]. Zarzuty wskazanych naruszeń nie wyczerpują jednak listy uchybień, jakich dopuścił się Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...]. Analizując bowiem treść uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej należy stwierdzić, że nie spełniają one wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienia powyższych rozstrzygnięć są lakoniczne, a z ich treści nie sposób wywieść, jakimi motywami kierował się organ administracyjny przy ich podejmowaniu. Z uzasadnień nie wynika zaś przede wszystkim, na jakiej podstawie organ przyjął, że przedmiotem żądania strony jest przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego, a nie zmiana decyzji z dnia [...]. Ponadto wypada zwrócić uwagę, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, uzasadniając wystąpienie tożsamości sprawy, posługiwał się argumentem, że dokumenty złożone przez stronę przy wniosku z dnia 16 grudnia 2011 r. były już przedmiotem oceny przez ten organ. Warto jednak wskazać, że z uzasadnienia żadnej z zapadłych w stosunku do J.O. decyzji nie wynika, jakie dokumenty były badane, gdyż organ posługiwał się ogólnym pojęciem "materiału dowodowego" i nie jest możliwe jednoznaczne zweryfikowanie co było przedmiotem oceny organu. Reasumując, rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 16 grudnia 2011 r. organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa, przejawiającego się błędną oceną przedmiotu żądania strony zawartego we wniosku z dnia 16 grudnia 2011 r., która skutkowała przyjęciem tożsamości sprawy administracyjnej, a w konsekwencji doprowadziła do naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 154 kpa i bezpodstawnego umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe obligowało tut. Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozstrzygnie sprawę zawartą we wniosku z dnia 16 grudnia 2011 r., uwzględniając poczynione wyżej rozważania. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o przyznaniu uprawnienia do świadczenia pieniężnego, należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wyjaśnienia również wymaga, iż o wydaniu pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nie może decydować jedynie "osobiste przekonanie, że należy mu się uprawnienie do świadczenia pieniężnego". Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 2. AG