II SA/Łd 213/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu D. M. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego przy ul. [...] w Ł. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej A. M. oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu poniesionych wydatków. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] i umorzyło postępowanie I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku (Nr [...]), po rozpatrzeniu wniosku A. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, trzech zbiorników na ścieki, przyłączy energetycznych i wodociągowych oraz trzech zjazdów, planowanej do realizacji na działkach Nr [...] i [...] przy ul. D. Nr [...] w Ł. W dniu 7 lipca 2008 roku A. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej pominięcia uzupełniającego wniosku z dnia 6 marca 2008 roku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przez uwzględnienie pobudowania budynków podpiwniczonych z oświetleniem dziennym. Następnie pismem z dnia 22 lipca 2008 roku strona złożyła oświadczenie, że pismo z dnia 7 lipca 2008 roku nie jest odwołaniem od decyzji o warunkach zabudowy, ale wnioskiem o uzupełnienie tej decyzji. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Prezydent Miasta Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] roku odmówił uzupełnienia decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosła A. M. wskazując, iż nie zgadza się z decyzją ponieważ nie uwzględnia ona budynków podpiwniczonych. Podana wysokość kalenicy jest zaniżona ponad jeden metr. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku uchyliło decyzję z dnia [...] roku i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że decyzja I instancji z dnia [...] roku została wydana na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że który stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W uzasadnieniu decyzji I instancji organ stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy uwzględnia w całości żądanie strony, zatem nie wymaga ona uzupełnienia. Tymczasem, jak wskazał organ, zgodnie z treścią art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzupełnienie decyzji może nastąpić jedynie wtedy, kiedy strona w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądała jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach i wówczas termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Zdaniem organu, oświadczenie woli złożone przez stronę dnia 22 lipca 2008 roku jednoznacznie wskazywało, iż strona żąda uzupełnienia decyzji o warunkach zabudowy, co wymagało zastosowania w przedmiotowej sprawie jako podstawy rozstrzygnięcia art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie jednak od powyższego organ wskazał, że decyzję o odmowie uzupełnienia decyzji o warunkach zabudowy doręczono stronie w dniu 17 listopada 2008 roku. Dnia 18 listopada 2008 roku strona wspólnie z I. S. złożyła w organie I instancji wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy ze strony na I. S.. Decyzją z dnia [...] roku organ przeniósł decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jak wskazał organ, przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innego podmiotu (przy akceptacji warunków zawartych w treści decyzji przez podmiot będący przyszłym adresatem i zgodzie dotychczasowego adresata na przeniesienie decyzji), dotyczy decyzji ostatecznych. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołująca się składając wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy wycofała wniosek o uzupełnienie tej decyzji. W innym wypadku bowiem przeniesienie decyzji nie byłoby dopuszczalne. Potwierdzeniem ostateczności decyzji o warunkach zabudowy w tym wypadku, jest zgoda strony, jako dotychczasowego adresata decyzji i akceptacja wszystkich warunków zwartych w tej decyzji przez przyszłych adresatów decyzji. Z momentem cofnięcia wniosku – co należy utożsamiać ze złożeniem wniosku o przeniesienie decyzji – w opinii organu odwoławczego, postępowanie organu I instancji z wniosku o uzupełnienie decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zaś postępowania skutkuje koniecznością umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję A. M. wskazała, że nie cofnęła wniosku o uzupełnienie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy nie wezwał jej do wypowiedzenia się czy cofa wniosek, a fakt złożenia wniosku o przeniesienie decyzji, nie oznacza cofnięcia wniosku o jej uzupełnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2009 roku pełnomocnik skarżącej wskazała na naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 7, 8, 16 § 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie, zdaniem pełnomocnik, doszło także do naruszenia art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię. Na tej podstawie pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem opłaty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazała, że skarżąca złożyła wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Tym niemniej, poprzez ten fakt decyzja o warunkach zabudowy nie stała się ostateczna. Nadto, złożenie wniosku o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy nie było równoznaczne z cofnięciem wniosku o uzupełnienie rzeczonej decyzji. A w każdym razie, gdy organ miał wątpliwości w tym zakresie powinien wezwać stronę do wypowiedzenia się wprost, czy cofa wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem składu orzekającego, decyzja organu odwoławczego narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji i umorzył postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż uznał, że strona odwołująca się cofnęła wniosek wszczynający to postępowanie. U podstaw takiego stanowiska legły dwie kwestie. Organ, po pierwsze uznał, że skoro strona złożyła wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, to poprzez ten fakt cofnęła wniosek o jej uzupełnienie. Po drugie natomiast, złożenie wniosku o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna przed upływem terminu do złożenia odwołania. Na wstępie wskazać należy, iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa twierdzenie, że fakt złożenia wniosku o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy automatycznie oznacza cofnięcie wniosku o uzupełnienie tej decyzji. Owszem, oba wnioski dotyczą tej samej decyzji. Istnieje między tymi wnioskami kolizja odnosząca się do strony czasowej. Najpierw musi zakończyć się ostateczną decyzją postępowanie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, żeby można było zakończyć postępowanie w sprawie jej przeniesienia na inny podmiot. W każdym razie, jeżeli organ z działań skarżącej wywodził, że fakt złożenia wniosku o przeniesienie decyzji na inną osobę oznacza cofnięcie wniosku o jej uzupełnienie, powinien wezwać stronę do złożenia jednoznacznego oświadczenia w tym przedmiocie. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony uwzględniając przy tym wiek, stan zdrowia i sytuację życiową strony (por. np. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2001 roku, IV SA 1091/99, Lex Nr 78924; z dnia 26 listopada 1999 roku, I SA/Łd 1592/97, Lex Nr 40547; z dnia 17 marca 1995 roku, III SA 1054/94, Mon. Pod. 1995/9/278; z dnia 18 lutego 1994 roku, SA/Wr 1587/93, nie publ.; z dnia 21 stycznia 1994 roku, SA/Po 2889/93, nie publ.; z dnia 23 kwietnia 1993 roku, SA/Kr 2342/92, nie publ.; z dnia 2 grudnia 1992 roku, SA/Gd 1806/92, nie publ.; z dnia 3 kwietnia 1986 roku, SA/Ka 22/86, GAP 1988/11/45; z dnia 7 grudnia 1984 roku, III SA 729/84, ONSA 1984/2/117). Działanie organu uchybiające wskazanym regułom, w ocenie składu orzekającego, stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 6, 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej działa bowiem na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Nadto, organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna (przed upływem terminu do złożenia odwołania), poprzez fakt złożenia wniosku o jej przeniesienie na inną osobę. Zgodnie z treścią art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Decyzje ostateczne to, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu I instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ II instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. W stanie faktycznym sprawy, termin do złożenia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 111 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozpoczął bieg z momentem doręczenia decyzji o odmowie uzupełnienia decyzji o warunkach zabudowy. Doręczenie to miało miejsce w dniu 17 listopada 2008 roku. W tej sytuacji strona mogła złożyć odwołanie do dnia 1 grudnia 2008 roku. Tymczasem dnia 18 listopada 2008 roku strona złożyła wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Poprzez fakt złożenia, w dniu 18 listopada 2008 roku, wniosku o przeniesienie decyzji, decyzja ta nie stała się ostateczna. W odniesieniu do decyzji wydanej w I instancji jedynym warunkiem kiedy staje się ona ostateczna jest okoliczność upływu terminu do złożenia odwołania, w sytuacji gdy termin ten nie został przywrócony w odpowiednim trybie. Skoro decyzja została doręczona stronie w dniu 17 listopada 2008 roku, to nie można przyjąć, że poprzez fakt złożenia wniosku o jej przeniesienie, stała się ona ostateczna z dniem 18 listopada 2008 roku. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 16 § 1 w zw. z art. 111 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konkludując, organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie, bowiem brak było podstaw do uznania, że wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy oznaczał cofnięcie wniosku o uzupełnienie tejże decyzji. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy, nie stała się ostateczna, przed upływem terminu do wniesienia odwołania, poprzez fakt złożenia wniosku o przeniesienie tej decyzji. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 15 ust. 1, § 16 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). K.O.