II SA/Łd 213/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia organu właściwego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata W. H., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 805,20 (osiemset pięć i 20/100) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu Z. P. przez adwokata ustanowionego z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...] roku Burmistrz Gminy w A. na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 10 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008) przekazał według właściwości Komisariatowi Policji w A. skargę zbiorową właścicieli działek o nr ewidencyjnych 401, 403, 404, 405, 406, 409, 410, 411 oraz 224 położonych w miejscowości B., gmina A. na zanieczyszczanie otoczenia nieruchomości odchodami i sierścią kóz, stanowiących własność M. i Z. małżonków P., właścicieli działek o nr ewidencyjnych 402, 408, oraz 412/2-10. W piśmie z dnia 12 września 2007 roku zatytułowanym "odwołanie- wniosek" skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. M. i Z. małż. P. zawarli wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego. Wezwaniem z dnia 8 października 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. zwróciło się do M. i Z. małż. P. o skonkretyzowanie treści pisma z dnia 12 września 2007r. poprzez wskazanie aktu prawnego, od którego odwołanie lub wniosek został wniesiony. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 17 października 2007 roku Z. P. ponownie wniósł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzenie bezprawnie wszczętego postępowania. W uzasadnieniu pisma wskazał, iż podtrzymuje wszystkie argumenty precyzyjnie wymienione w piśmie opatrzonym datą 13 sierpnia 2007 roku skierowanym do PINB w Z. i Komisariatu Policji w A.. Ponadto podniósł, iż poprzez oczywiste naruszenie podstawowych zasad prawnych wyrażonych w art. 6-12 oraz art. 73 k.p.a., które są bezpośrednią delegacją art. 51 ust. 3 Konstytucji RP postępowanie jest oczywiście bezzasadne, a dowody zebrane w sposób bezprawny nie mogą stanowić materiału dowodowego w sprawie. Postanowieniem z dnia [...]roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 123 w związku z art. 1 §1 pkt 1, art. 66 § 3 k.p.a. stwierdziło swą niewłaściwość w sprawie, stwierdziło, iż organu właściwego w sprawie nie można ustalić i zwróciło wniosek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji odwołując do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 1 § 1 k.p.a. wskazał, iż pismo wniesione przez M. i Z. małż. P. nie może być potraktowane jako środek zaskarżenia rozpatrywany w trybie procedury administracyjnej, która może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w odniesieniu do wydawanych w toku postępowania administracyjnego decyzji administracyjnych. Tym samym, Kolegium nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ wskazane we wniesionych przez skarżącego pismach spory nie są rozstrzygane w drodze postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, każda gmina zobowiązana jest do podjęcia odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Uchwała ma formę "regulaminu" i stanowi akt prawa miejscowego, a każde niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie – wydanym na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie stanowi wykroczenie. Skarga zatem złożona przez właścicieli działek sąsiednich z działką skarżącego nie wszczęła postępowania administracyjnego, lecz postępowanie uregulowane w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Konsekwencją natomiast powyższych ustaleń faktycznych jest zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. bowiem w rozpoznawanej sprawie, jak podkreślił organ administracji nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a więc zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie są organami właściwymi do rozpatrzenia wniosku. W dniu 31 października 2007 roku Z. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż pomimo, że postanowienie Burmistrza Gminy w A. z dnia [...] roku nie posiada tytułu "decyzja" to posiada przymioty decyzji (nazwę organu, sygnaturę, podpis), a w szczególności jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Na marginesie wskazał, że zawarte w postanowieniu Burmistrza Gminy w A. z dnia [...] roku pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie służy przecież dezinformacji. Postanowieniem z dnia [...]roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie pisma z dnia 12 września 2007 roku utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...]roku podtrzymując w całości zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu argumentację. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.P. wskazał, iż w toku wszczętego postępowania nastąpiło nadużycie władzy na szkodę właścicieli prywatnych działek. Nadużycie władzy przez funkcjonariuszy publicznych zdaniem skarżącego polegało na przekroczeniu uprawnień i uniemożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy już wszczętego postępowania, co zdaniem skarżącego stanowi rażące naruszenie art. 73 § 1 i 2 k.p.a., a w szczególności art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosło o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2008 roku pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż stosownie do treści art. 85 i art. 61 k.p.a. w niniejszej sprawie wszczęto postępowanie administracyjne, którego do chwili obecnej nie umorzono. Przekazanie natomiast sprawy przez Burmistrza Gminy w A. postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2007 roku Komisariatowi Policji w A. nie załatwia sprawy administracyjnej, niezbędne jest bowiem jeszcze umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 26 września 2008r. wyrokiem stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. oraz postanowienia Burmistrza Gminy A. z dnia [...]r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "Burmistrz Gminy po otrzymaniu pisma stanowiącego skargę mieszkańców wszczął postępowanie w sprawie i przeprowadził oględziny, po czym uznał, że nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy i wydał postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości Komisariatowi Policji. Pismo złożone przez skarżących, niezależnie od zatytułowania go "odwołanie-wniosek", zawierało jednak wyraźne żądanie umorzenia postępowania administracyjnego, które jak to uznał Sąd, zostało wszczęte w wyniku dokonania przez organ czynności, w tym oględzin. Nie stanowiło zatem żądania wszczęcia nowego postępowania, lecz było środkiem zaskarżenia od postanowienia Burmistrza Gminy wydanego w trybie art. 65 § 1 kpa. Obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały więc wydane z rażącym naruszeniem prawa - to jest art. 7-10, art. 65 § 1, 66 § 3 i 105 § 1 kpa, bowiem organ ten po rozpatrzeniu środka zaskarżenia wniesionego od postanowienia organu gminy powinien zakończyć postępowanie". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również wywód odnoszący się do postanowienia organu gminy podjętego w kwestii przekazania sprawy na podstawie art. 65 § 1 kpa, w którym Sąd wyraził pogląd, że zbiorowa skarga nie mogła być przekazana Komisariatowi Policji w A., skoro nie jest on organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów kpa a więc z tego względu rażąco został naruszony również art. 65 §1 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zarzucając naruszenie: 1/ prawa materialnego, to jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ wobec zawarcia w zaskarżonym wyroku oceny dowolnej, nie przystającej do stanu faktycznego sprawy i zebranego materiału dowodowego, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 145 §1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 7 - 10 kpa, art. 65 §1, art. 66 §3 i art. 105 kpa; art. 134 § 1 ppsa, art. 141 §4 ppsa, art. 145 §2 ppsa w zw. z art. 65 § 1 i art. 66 § 3 kpa, bowiem nie zostało wystarczająco wykazane, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych. Według Kolegium zaskarżone decyzje tego organu zostały wydane zgodnie z prawem a zwłaszcza nie zaistniały przesłanki do orzeczenia o stwierdzeniu ich nieważności. Sąd nie wyjaśnił, na czym ma polegać rażące naruszenie prawa i jak się wydaje, dokonał zupełnie błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego oświadczył, że postanowienie Burmistrza Gminy A. o przekazaniu sprawy według właściwości zostało wykonane i toczy się postępowanie prowadzone przez organy Policji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2010r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do braku wystarczającego wywiedzenia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności wszystkich orzeczeń przywołanych w tym wyroku, to jest zarówno postanowienia Burmistrza Gminy jaki i zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz postanowienia tego organu poprzedzającego to postanowienie, są w pełni usprawiedliwione. W uzasadnieniu czytamy, iż "niesporne w sprawie jest to, że zostało wydane postanowienie organu gminy przekazujące skargę mieszkańców, dotyczącą zanieczyszczenia terenu w związku z prowadzeniem przez skarżących hodowli kóz - na podstawie art. 65 § 1 kpa według właściwości odpowiedniemu Komisariatowi Policji. Nie jest też kwestionowane, że powołując się na to postanowienie, uprawnieni jako strona do wniesienia zażalenia od tego postanowienia złożyli pismo nazwane "odwołanie - wniosek" domagając się umorzenia postępowania. Fakt ten został potwierdzony w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji zauważył, że pismo to powinno być potraktowane jako zażalenie od postanowienia wydanego w trybie art. 65 §1 kpa. Słuszność tego poglądu potwierdza jednoznacznie przyjęty w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że nie jest decydująca nazwa dokumentu, lecz jego charakter. W tej sprawie skoro strona złożyła pismo określone jako "odwołanie - wniosek" powołując się na konkretny, kwestionowany przez siebie akt administracyjny i jednocześnie domagając się umorzenia postępowania, nie powinno budzić wątpliwości, że pismo to ma charakter środka odwoławczego, którym w niniejszej sprawie jest zażalenie od postanowienia wydanego na podstawie art. 65 §1 kpa i to wniesione przez podmiot uprawniony, adresata zaskarżonego postanowienia. Pomimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podjęło działania zmierzające do ustalenia bardziej jeszcze wyraźnej woli podmiotu składającego pismo, które w niniejszej sprawie były w istocie całkowicie zbędne. W wyniku tych działań doszło do wydania dwóch kolejnych postanowień Kolegium. Taka sytuacja w zakresie postępowania Kolegium w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprawdzie wadliwa, jednakże zasadniczo nie kwalifikuje się do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 kpa, a zwłaszcza w odniesieniu do wszystkich postanowień wymienionych w sentencji zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji powinien był wydać takie orzeczenie, które stosownie do obowiązku tego Sądu należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, doprowadziłoby do tego, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznało zażalenie wniesione od postanowienia organu gminy wydanego na podstawie art. 65 § 1 kpa". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone oraz poprzedzające ją postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z uchybieniami, które musiały spowodować konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 153 ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w toku rozpoznania niniejszej sprawy wywiera skutki w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, mają jednak na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem. Rozstrzygając złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązany jest do podporządkowania się wyrażonemu przez Sąd II Instancji poglądowi prawnemu w pełnym zakresie. W sprawie niesporne jest to, że zostało wydane postanowienie organu gminy przekazujące skargę mieszkańców, dotyczącą zanieczyszczenia terenu w związku z prowadzeniem przez skarżących hodowli kóz - na podstawie art. 65 § 1 kpa według właściwości odpowiedniemu Komisariatowi Policji. Nie jest też kwestionowane, że powołując się na to postanowienie, uprawnieni jako strona do wniesienia zażalenia od tego postanowienia złożyli pismo nazwane "odwołanie - wniosek" domagając się umorzenia postępowania. Fakt ten został potwierdzony również w treści uzasadnienia uchylonego wyroku z dnia , w którym Sąd pierwszej instancji zauważył, że pismo to powinno być potraktowane jako zażalenie od postanowienia wydanego w trybie art. 65 §1 kpa. Słuszność tego poglądu potwierdza jednoznacznie przyjęty w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że nie jest decydująca nazwa dokumentu, lecz jego charakter. W tej sprawie skoro strona złożyła pismo określone jako "odwołanie - wniosek" powołując się na konkretny, kwestionowany przez siebie akt administracyjny i jednocześnie domagając się umorzenia postępowania, nie powinno budzić wątpliwości, że pismo to ma charakter środka odwoławczego, którym w niniejszej sprawie jest zażalenie od postanowienia wydanego na podstawie art. 65 §1 kpa i to wniesionego przez podmiot uprawniony, adresata zaskarżonego postanowienia. Pomimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podjęło działania zmierzające do ustalenia bardziej jeszcze wyraźnej woli podmiotu składającego pismo, które w niniejszej sprawie były w istocie całkowicie zbędne co wynika wprost z treści uzasadnienia do wyroku NSA.. W wyniku tych działań doszło do wydania dwóch kolejnych postanowień Kolegium. Taka sytuacja w zakresie postępowania Kolegium w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą w pełni podziela skład orzekający jest wadliwa, jednakże zasadniczo nie kwalifikuje się do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 kpa, a zwłaszcza w odniesieniu do wszystkich postanowień wymienionych w sentencji zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji powinien był wydać takie orzeczenie, które stosownie do obowiązku tego Sądu należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, doprowadziłoby do tego, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznało merytorycznie zażalenie wniesione od postanowienia organu gminy wydanego na podstawie art. 65 § 1 kpa". Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie SKO w Ł. wydane w pierwszej instancji, a nadto wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 p.p.s.a. do daty uprawomocnienia się wydanego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. C i ust. 2 lit. A i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), przyznając wynagrodzenie za dwukrotne rozpoznanie sprawy przez sądem I instancji oraz za sporządzenie skargi kasacyjnej i reprezentowanie skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.