II SA/Łd 215/10

Dnia 22 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz umorzenia postępowania w sprawie wypłacenia odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji z dnia [...] nr [...] Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie Ł., gmina Ł., oznaczonej według decyzji wywłaszczeniowej numerem działki 1 o pow. 0,3798 ha, a według aktualnej ewidencji gruntów - nr [...] o pow. 0,38 ha i umorzeniu postępowania w sprawie wypłacenia odszkodowania za wskazaną wyżej wywłaszczoną nieruchomość - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku J. B. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na skutek odwołania pełnomocnika wnioskodawczyni – Z. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i 107 k.p.a. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie nr ewid. [...] o pow. 0,38 ha, położonej w obrębie Ł., gmina Ł. i umorzył postępowanie w sprawie wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem organu I instancji sporna działka została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę agronomówki i cel wywłaszczenia został zrealizowany na części przedmiotowej działki. Budynek agronomówki zaczęto budować zaraz po wywłaszczeniu, budowa trwała około dwóch, trzech lat. Organ I instancji podkreślił, iż budynek został oddany do użytku w 1967 r. i od tego czasu zamieszkiwany był przez pracowników służby rolnej. Ponadto Starosta ustalił, że część wywłaszczonej działki stała się zbędna na cel wywłaszczenia i możliwy jest jej zwrot na rzecz właściciela. Z uwagi jednak na fakt, iż wnioskodawca domaga się zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, nie będąc zainteresowany zwrotem części nieruchomości, zasadnym było wydanie decyzji o odmowie zwrotu. Organ administracyjny wskazał również, iż za wywłaszczoną nieruchomość ustalono odszkodowanie, które wpłacono do depozytu, co oznacza, że Skarb Państwa rozliczył się z właścicielami wywłaszczonej nieruchomości i wniosek w tej części był bezprzedmiotowy. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik J. B. – Z. K. zażądał zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości lub wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego, podnosząc, iż decyzja o wywłaszczeniu miała charakter polityczny i w toku niniejszego postępowania organ powinien zbadać jej legalność oraz ustalić, czy w dacie jej wydania była prawna i faktyczna możliwość wybudowania agronomówki w innym miejscu. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. wywłaszczono na rzecz Państwa część nieruchomości rolnej położonej we wsi Ł., oznaczonej numerem 1 o pow. 0,3796 ha, stanowiącej własność K. K. w 1/4 części oraz K. i P. małżonków K. w 3/4 części. Wskazane orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] nr [...]. Za wywłaszczoną działkę ustalono odszkodowanie w łącznej wysokości 6.026,20 zł. Stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] sygn. akt [...] gospodarstwo rolne po pierwotnych właścicielach odziedziczyła J. B. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że celem wywłaszczenia nieruchomości, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] nr [...], była budowę agronomówki. Tak określony cel wywłaszczenia został określony również we wniosku Dyrekcji Budownictwa Rolniczego w Ł. o wywłaszczenie oraz w zawiadomieniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo -odszkodowawczego. Według prawidłowych ustaleń Starosty cel wywłaszczenia, jakim była budowa agronomówki, został zrealizowany na części nieruchomości, która aktualnie oznaczona jest jako działka nr [...] o pow. 0,38 ha, z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy. Po wybudowaniu i oddaniu agronomówki do użytku, mieszkali w niej pracownicy służby rolnej z rodzinami, m. in. agronom i zootechnik, w późniejszym zaś okresie znajdował się w niej również posterunek policji oraz biblioteka gminna. Aktualnie w budynku znajdują się lokale mieszkalne. Według Wojewody słuszne jest stanowisko Starosty, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka zwrotu części wywłaszczonego gruntu, który do dnia dzisiejszego w żaden sposób nie został zagospodarowany. O takiej możliwości organ I instancji poinformował wnioskodawczynię. Ta z kolei nie wyraziła zgody na zwrot części nieruchomości wskazując, że interesuje ją wyłącznie zwrot całego wywłaszczonego terenu lub wypłacenie aktualnej wartości działki. Z uwagi więc na to, iż przedmiot postępowania administracyjnego określa żądanie strony, zaś organ prowadzący postępowanie nie jest władny zmienić jego treści, organ I instancji prawidłowo odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się następnie do żądania wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość Wojewoda wyjaśnił, iż w decyzji wywłaszczeniowej zostało ustalone odszkodowanie w wysokości 6.026,20 zł, które wpłacono do depozytu sądowego, co potwierdza postanowienie Sądu Powiatowego w R. z dnia [...] sygn. akt [...] oraz pismo Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] sygn. akt [...]. Złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego wywołało - zdaniem organu odwoławczego - takie same skutki, jak spełnienie świadczenia. Dodatkowo organ zauważył, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje alternatywnego - w stosunku do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - roszczenia o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za całą przejętą nieruchomość oraz za cały okres jej użytkowania. Brak podstawy prawnej do przyznania na rzecz wnioskodawczyni takiego odszkodowania, uzasadniał w tej sytuacji umorzenie postępowania administracyjnego w tej części. Kończąc rozważania Wojewoda podkreślił, że postępowanie wywłaszczeniowe było sprawą samodzielną, prowadzoną przez inny organ i jego legalność nie może być przedmiotem kontroli organu rozstrzygającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. B. powtórzyła w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji, żądając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich ( art. 52 § 1 p.p.s.a.). Powyższe unormowania w sposób jednoznaczny wskazują na to, że przedmiotem kontroli przez sąd w niniejszej sprawie może być wyłącznie decyzja Wojewody [...] z dnia [...], decyzja organu I instancji, jak i ewentualnie inne akty lub czynności wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga ( art. 135 p.p.s.a.). Kontrolą w ramach przedmiotowej sprawy nie może być natomiast objęta decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...], jak tego chce skarżąca, bez względu na przyczyny, dla których z takim wnioskiem występuje. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest bowiem dalszym ciągiem postępowania wywłaszczeniowego, a sprawa zwrotu nieruchomości nie mieści się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Żądanie zwrotu wszczyna postępowanie w zupełnie nowej sprawie, w której krąg uczestników, a przede wszystkim wnioskodawców, musi być ustalony samodzielnie. Zwrot nieruchomości nie jest bowiem restytucją wywłaszczonego prawa własności, choć dotyczy przedmiotu objętego wywłaszczeniem. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić przyczynę ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanową przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Jak wynika z powyższego przepisu przesłanką warunkującą zwrot nieruchomości jest ustalenie, iż nieruchomość stała się zbędna na cel, określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia jest wiążący przy ocenie "zbędności nieruchomości" w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. W myśl art. 137 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu ( pkt 1 ) albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany ( pkt 2 ). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część - art. 137 ust. 2. A zatem zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać przez pryzmat wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w okresie określonym w przepisie. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany ściśle. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie Wojewody [...], utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest prawidłowe. Sąd w pełni podziela stanowisko organu zaprezentowane w treści zaskarżonej decyzji, iż cel wywłaszczenia nieruchomości - przeznaczenie pod budowę agronomówki - został zrealizowany. Wynika to w sposób nie budzący wątpliwości z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, które wykazało, że budynek agronomówki został zrealizowany wkrótce po wywłaszczeniu i oddany do użytkowania w 1967 roku. Późniejsza zmiana wykorzystania nieruchomości, czy zmiana przeznaczenia budynku, nie ma wpływu na ocenę zbędności. "Zbędności nieruchomości" na cel wywłaszczenia nie można bowiem wyprowadzać ze zdarzeń późniejszych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009r. sygn. akt I OSK 1138/08 – LEX nr 552276 ). Dlatego też za w pełni uzasadnione należy uznać stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie, zważywszy iż skarżąca domagała się zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia wniosku. Kilkakrotne w toku postępowania informacje kierowane do J. B. i jej pełnomocnika, że może ewentualnie ograniczyć wniosek do żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, co do której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, nie spowodowały zmiany stanowiska strony. Stąd organ, który jest związany zakresem żądania zgłoszonego przez stronę, wydał decyzję odmowną. Decyzja ta - w ocenie sądu - odpowiada obowiązującemu prawu. Nie zasługuje również na uwzględnienie żądanie skarżącej w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jego wysokość została ustalona w decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o opinię biegłych. W związku z niepodjęciem należności przez ówczesnych właścicieli nieruchomości, kwota odszkodowania została wpłacona do depozytu sądowego, co należy uznać za równoznaczne ze spełnieniem świadczenia. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z powodu których taki stan zaistniał, i powody, dla których ówcześni właściciele odszkodowania nie odebrali, skoro decyzja określająca jego wysokość była ostateczna. Brak jest również jakichkolwiek podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za okres użytkowania nieruchomości przez Państwo, które w związku z decyzją wywłaszczeniową stało się właścicielem tejże nieruchomości. W tej sytuacji w sposób prawidłowy organ przyjął, iż w tym zakresie postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani w argumentacji skarżącej podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako nieuzasadnioną. m.o.