II SA/Łd 216/06

Dnia 20 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 roku przy udziale - sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 108 na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją: decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] (znak: [...]) i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] (znak: [...]) oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]). Decyzją Nr [...] z dnia [...], Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.J. pozwolenia na budowę budynku garażowego, dobudowywanego do istniejącego zespołu garaży, przewidzianego do realizacji na terenie działek o numerach ewidencyjnych 123/13, 123/16, położonych w Ł., przy ul. A 108. Orzeczenie powyższe doręczone zostało podmiotom, uznanym przez organ I instancji za strony postępowania tj. inwestorce E.J., B. i Z.N., Z. i M.D. oraz M. i R.K.. W dniu 19.września 2005r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A 108, podnosząc, iż wybudowanie kolejnego garażu na terenie posesji, "zmieni w sposób istotny warunki obsługi komunikacyjnej, istniejących bloków mieszkalnych i garażowych". Wskazując na negatywną ocenę projektowanej inwestycji, wyrażoną przez Radę Osiedla Ł.–B., odwołująca wniosła o jej inną lokalizację z uwagi na wysunięcie projektowanego garażu przed front istniejącego zespołu garażowego, co ograniczy dojazd i wyjazd pojazdów i ruch pieszych na terenie nieruchomości. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie odwoławcze, podnosząc, iż składająca odwołanie Wspólnota Mieszkaniowa nie miała przymiotu strony "w postępowaniu administracyjnym organu I instancji na żadnym jego etapie". Nie brała udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu, nie została jej również doręczona, skarżona przezeń decyzja. Zatem, w ocenie Wojewody [...], nie może ona skutecznie złożyć odwołania, wobec treści art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. Tym samym więc, postępowanie odwoławcze należało, zdaniem organu, umorzyć. W dniu 7.listopada 2005r. Wspólnota Mieszkaniowa wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornego garażu. Powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazała, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...], Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i 2 k.p.a. orzekł o wznowieniu na żądanie Wspólnoty Mieszkaniowej postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją z dnia [...] W uzasadnieniu podniósł, iż organ prowadząc kwestionowane postępowanie "ustalił strony na podstawie wypisu z rejestru gruntów, prowadzonego przez Wydział Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji UM[...] (...). Wspólnota nie posiadała przymiotu strony postępowania administracyjnego zarówno na etapie warunków zabudowy jak i na etapie pozwolenia na budowę". Decyzją Nr [...] z dnia [...], tenże organ natomiast, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i 2, art. 150 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż ze znajdującej się w aktach sprawy opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika, że projektowany garaż nie zmieni warunków dojazdu pożarowego do budynku mieszkalnego. Zgodnie zaś z treścią opisu technicznego do projektu, po wykonaniu wszystkich prac budowlanych teren zostanie uporządkowany, a wszystkie elementy zagospodarowania terenu, naruszone ewentualnie podczas realizacji budynku, zostaną doprowadzone do stanu wyjściowego. Dobudowa garażu nie zmieni warunków obsługi komunikacyjnej, istniejących budynków mieszkalnych i garażowych. Zdaniem organu I instancji, projektowany obiekt, z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej, w stopniu naruszającym zasady wynikające z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane. Jednocześnie Prezydent Miasta Ł. wskazał, iż rozpatrując sprawę udzielenia pozwolenia na budowę garażu na terenie przedmiotowej nieruchomości, nie uznał Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę toczącego się postępowania, "z uwagi na fakt, iż nie została wypełniona dyspozycja art. 28 k.p.a.". Niezależnie jednak od stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej, brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...], udzielającej pozwolenia na dobudowę garażu. Rozstrzygnięcie powyższe doręczone zostało Wspólnocie Mieszkaniowej w dniu 9.stycznia 2006r. Odwołanie od powyższego orzeczenia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości, położnej w Ł., przy ul. A 108, wskazując na naruszenie art. 5 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane i w konsekwencji brak poszanowania praw członków Wspólnoty. Odwołanie wspomniane złożone zostało za pomocą faksu w dniu 24.stycznia 2006r. oraz nadane w urzędzie pocztowym w dniu 30.stycznia 2006r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, wskazując na uchybienie przez odwołującą 14.dniowego terminu do złożenia odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości, położnej w Ł., przy ul. A 108, wnosząc o "ponowne rozpatrzenie decyzji (...) odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] (...)". Powtarzając zarzuty, dotyczące naruszenia interesu członków Wspólnoty Mieszkaniowej, skarżąca podniosła, iż udzielenie pozwolenia na budowę stanowi zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców nieruchomości, nadto zaś ogranicza prawidłowy dostęp do terenu posesji z uwagi na wysunięcie projektowanego garażu poza obręb zespołu obiektów, do których ma zostać dobudowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodów wskazanych w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie wskazać należy na nieprawidłową formę, treść oraz podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wydana została z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) Z jej uzasadnienia wynika natomiast, że bezpośrednią i jedyną przyczyną jej wydania było uchybienie terminu do złożenia odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A 108. Okoliczność ta stanowi natomiast podstawę do orzeczenia, w formie postanowienia, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowi zaś art. 134 k.p.a. Już z tego tylko powodu rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jako wadliwe proceduralnie winno było zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Niezależnie od tego podnieść należy, iż postępowania administracyjne tak w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak i poprzedzające je postępowanie odwoławcze, wszczęte na skutek zaskarżenia rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E.J. pozwolenia na budowę budynku garażowego, dobudowywanego do istniejącego zespołu garaży, przewidzianego do realizacji na terenie działek o numerach ewidencyjnych 123/13 i 123/16, położonych w Ł., przy ul. A 108, przeprowadzone zostało w sposób niezgodny z prawem. Wskazać bowiem trzeba, że odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji pozwoleniowej, złożone zostało w dniu 19.września 2005r. tj. w terminie otwartym dla podmiotów, uznanych przez organ I instancji za strony postępowania, do jej zaskarżenia. Decyzja organu I instancji została doręczona M. i R.K. oraz B. i Z.N. w dniu 7.września 2005r., natomiast doręczenie dla Z. i M.D. dokonane zostało wadliwie z uwagi na nieprawidłową awizację przesyłki (zbyt wczesny termin powtórnego awiza, brak informacji doręczyciela o miejscu i sposobie pozostawieniu powiadomienia o złożeniu przesyłki – art. 44 k.p.a. ), nadto zaś zastosowanie tzw. "doręczenia wspólnego" dla obojga małżonków, nieznanego przepisom obowiązującej procedury administracyjnej (art. 40 § 1 k.p.a.). Zgodnie natomiast z utrwaloną linią orzecznictwa, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I – instancyjnym, przysługuje prawo wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję tę doręczono. (por np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.lipca 2002r., sygn.akt II SA 2230/00, M.Prawn. 2002/20/916). Umorzenie zatem postępowania odwoławczego, z tej tylko przyczyny, że odwołującej nie została doręczona decyzja organu I instancji, tym bardziej zaś dlatego, że nie brała udziału w innym postępowaniu administracyjnym (o ustalenie warunków zabudowy), uznać należało za nieprawidłowe. Oczywiste jest przy tym, że odwołanie wnieść może jedynie strona postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym, czy ten przymiot przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej w badanej sprawie, organy nie rozstrzygnęły jednakże w sposób jednoznaczny, w aktach sprawy brak jest natomiast jakiegokolwiek materiału dowodowego, pozwalającego na dokonanie wiążącej oceny w tej materii. Wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz uzasadnienie decyzji organu I instancji o odmowie uchylenia kwestionowanego w jego toku rozstrzygnięcia sugerować mogą, iż status ten został ostatecznie skarżącej przyznany, brak jest jednak możliwości oceny prawidłowości takiej konkluzji, ponieważ nie jest jasne, czy nieruchomości Wspólnoty sąsiadują z terenem inwestycji oraz czy ewentualnie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (inwestycji), o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.). Ponadto, co umknęło uwadze organów, odesłanie (nieprawidłowe) skarżącej na drogę postępowania wznowieniowego, spowodowało uchybienie przezeń miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 k.p.a., skoro jest rzeczą niewątpliwą, że o decyzji organu I instancji skarżąca wiedziała co najmniej w dacie złożenia odeń odwołania (19.września.2005r.), natomiast podanie o wznowienie postępowania złożone zostało dopiero w dniu 7.listopada 2005r. Na koniec wskazać również należy, iż wyjaśnienia wymaga kwestia udziału w toczącym się postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę właściciela terenu, na którym planowana jest inwestycja. Z akt sprawy nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny czy Gmina Ł. brała udział w postępowaniu, choć jako właścicielka nieruchomości, winna być stroną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, nawet jeżeli oświadczenie o wyrażeniu zgody na inwestycję, zawarte zostało w treści umowy dzierżawy z dnia 7.czerwca 2004r. Decyzja z dnia [...] doręczona została do wiadomości "UM[...] WUiA (Bank Informacji)", "Referatowi Komunalnemu" oraz "UM[...] WGM", przy czym nie jest jasne czy i ewentualnie, która z tych jednostek oraz w oparciu o jakie umocowanie reprezentowała Gminę w przedmiotowej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją rozstrzygnięć Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i [...], nadto zaś decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Z uwagi na charakter prawny zaskarżonego orzeczenia (nie podlegającego wykonaniu oraz nie nadającego się do wykonania), brak było zaś podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania, w trybie art. 152 p.p.s.a.