II SA/Łd 216/19

Dnia 10 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie oczyszczonych ścieków z terenu ujęcia wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. na rzecz strony skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. kwotę 207 (dwieście siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S., na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180, dalej jako Prawo wodne) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), określił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna w C. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 16.00 zł za wprowadzanie oczyszczonych ścieków z terenu ujęcia wód podziemnych w miejscowości C., gm. B. przy ul. A 11, do rowu melioracyjnego R-B w km 0+470. Jak wynika z akt sprawy w dniu 30 listopada 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. (dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni w S.") na podstawie przepisu 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ustaliło, w formie informacji rocznej, Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Sp. z o.o. za okres 1 stycznia 2018. r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 16.00 zł. PGW WP Zarząd Zlewni w S. w powołanej informacji wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Wody Polskie") w czterech kwartalnych ratach. W dniu 27 grudnia 2018 r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z wysokością opłaty ustalonej w informacji rocznej Nr [...] ZZ, S., [...] z dnia 30 listopada 2018 r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna podniosło, że opłata została naliczona nieprawidłowo, ponieważ obliczeń dokonano w oparciu o ilość maksymalną dobową możliwego zarzutu, która nie jest adekwatna do maksymalnego przyznanego zrzutu rocznego. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. PGW WP Zarząd Zlewni w S. nie uznało reklamacji Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna. Organ stwierdził, iż informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...] ZZ, S., [...] z dnia 30 listopada 2018 r. została wystawiona na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Sp. z o.o., decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. Na podstawie przywołanej decyzji Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna ma możliwość korzystania z usług wodnych w zakresie wprowadzania oczyszczonych ścieków z terenu ujęcia wód podziemnych w miejscowości C., gm. B., do rowu melioracyjnego R-B w km 0+470 w ilości Qmaxd= 15 mᶟ/h (po przeliczeniu 0,00017361 mᶟ/s), co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne, bowiem opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Stanowi o tym art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. W przywołanym przepisie wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mᶟ/s. Podmiot podlega opłacie stałej zgodnie z informacją roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], S., [...], ponieważ iloraz maksymalnej ilości wody podziemnej jaką może zrzucać podmiot (po przeliczeniu 0,00017361 mᶟ/s) z liczbą dni 365 oraz stawką 250 zł na dobę za 1 mᶟ/s daje kwotę 16.00 zł. Opłata stała stanowi rekompensatę za gotowość środowiska wodnego, a nie za rzeczywiste korzystanie. Organ dodał, iż w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, tj. wyrażoną w mᶟ/s maksymalną ilość ścieków, która może być odprowadzona na podstawie wymienionego pozwolenia - dla ustalenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mᶟ/s należy przyjąć tę ilość wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar mᶟ na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Opłata za odprowadzanie ścieków technologicznych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250zł na dobę za 1 mᶟ/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 15 mᶟ/d i wynoszącego po przeliczeniu 0,00017361 mᶟ/s. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna, zaskarżyło decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej kwoty 8,00 zł. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego polegające na błędnym przyjęciu jako podstawy wyliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków oczyszczonych do środowiska, która może być wprowadzona zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, na podstawie zwartej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej wielkości zrzutu ścieków oczyszczonych w rozliczeniu rocznym; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony w sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie objętym skargą oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca argumentowała, iż w zaskarżonej decyzji dokonano obliczeń w oparciu o ilość maksymalną dobową możliwego zrzutu, która nie jest adekwatna do maksymalnego przyznanego zrzutu rocznego: Qmax dob. = 15 mᶟ/d x 365 dni + 5.475 mᶟ/rok. W praktyce oznacza to, że opłata została naliczona od ilości o 2.555 mᶟ większej niż przedsiębiorstwo może wprowadzić do ziemi (Qroczne = 2.920 mᶟ/rok), co stanowiłoby przekroczenie dopuszczalnego zrzutu o 87,5 % i skutkowałoby naliczeniem opłaty podwyższonej – zgodnie z art. 280 pkt 2b Prawa wodnego – w wymiarze 10-krotności wielkości jednostkowej stawki opłaty zmiennej za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (art. 283 Prawa wodnego). Ustalona na tej podstawie w decyzji opłata stała wyniosła 15,84 zł, organ dokonał zaokrąglenia do 16 zł. Przy przyjęciu maksymalnego rocznego poboru zawartego w pozwoleniu wodnoprawnym współczynnik będący podstawą wyliczenia opłaty wynosi 0,00009259. Po przemnożeniu przez 250 zł i 365 dni opłata stała powinna wynieść 8,45 zł – 8 zł po zaokrągleniu. W przedmiotowej sprawie - jak wykazano - wyliczenia rocznej opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi winny być dokonane wyłącznie z przeliczenia przyznanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej rocznej możliwości zrzutu (mᶟ/rok) na jednostkę przywołaną w ustawie Prawo wodne - tj. mᶟ na sekundę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia, na mocy którego ustalono stronie skarżącej wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód i ziemi za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018r. w wysokości 16,00 zł, stanowił art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Według wspomnianego przepisu: wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mᶟ/s. Natomiast w myśl art. 271 ust. 6 ww. ustawy - podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. W tym miejscu podkreślić należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mᶟ/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Dodać także należy, że zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Rozporządzenie przewiduje zatem stawkę jednostkową opłaty za 1m³/s, a opłata ma wymiar roczny. Nie budzi tym samym wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach (365). Wątpliwości interpretacyjne budzi natomiast maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie skarżącej na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., wskazuje maksymalne poziomy ilości odprowadzonych ścieków, tj. maksymalną dobową ilość – 15 mᶟ/h, średniodobową ilość – 8 mᶟ/d, maksymalną roczną – 2.920 mᶟ/rok. Ustawodawca nie wskazał jednak wprost w art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Zastosowanie wskaźnika maksymalnego dobowego, jak to uczynił organ administracji w zaskarżonej decyzji, wydaje się nie być prawidłowe, gdyż tego rodzaju zrzut ścieków nie ma i nie może mieć charakteru stałego. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, ogranicza go wysokość maksymalnego zrzutu rocznego, przy czym przekroczenie zrzutu rocznego podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przyjęcie maksymalnego wskaźnika dobowego doprowadziłoby do ustalenia, iż strona skarżąca dokonuje w ciągu roku maksymalnego zrzutu ścieków w ilości 5.475 mᶟ/rok, co niewątpliwie przekracza o ok. 87,5% maksymalny dopuszczalny zrzut ścieków w ciągu roku określony w pozwoleniu wodnoprawnym na poziomie 2 920 mᶟ/rok. Wyliczenia w tym zakresie zaprezentowane w skardze Sąd uznał za prawidłowe. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut godzinowy, dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 ustawy, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość odprowadzanych w skali roku do wód ścieków, którego może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika dobowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny dobowy wskaźnik zrzutu przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie zrzutu ścieków w skali roku. W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1) lub w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji również z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota obejmuje wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (90 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). dc