II SA/Łd 217/16

Dnia 12 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 roku sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. Ł., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. i S. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 83/4 w m. C., gm. S. Postępowanie prowadzono na wniosek Z. Ł., który jako współwłaściciel działki sąsiedniej nr ewid. 82 był wcześniej stroną w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] w trybie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność zbadania, czy wniosek w sprawie wygaszenia decyzji został wniesiony przez stronę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] umorzył wszczęte na wniosek Z. Ł. postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia własnej decyzji z [...], argumentując, że wnioskodawca nie wykazał indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia decyzji, a zatem wniosek w tym zakresie nie pochodzi od strony. W odwołaniu od tej decyzji Z. Ł. nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji podnosząc, że indywidualny interes prawny w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na rozbudowę wynika z faktu, że posiadał on przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na rozbudowę, a także z faktu wykonania przez inwestorów pewnych robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem. Według odwołującego organ I instancji naruszył art. 107 K.p.a., gdyż nie uzasadnił wystarczająco swojego stanowiska. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Motywując podjętą decyzję Wojewoda [...] stwierdził, że badane rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza obowiązującego prawa, a zatem - winno być utrzymane w mocy. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż wniosek Z. Ł. o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jakiego Starosta udzielił decyzją z dnia [...] D. i S. K., nie pochodzi od strony. Podniesione zaś w odwołaniu zarzuty nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Wojewoda nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 107 K.p.a. Według organu II instancji stronami w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę są, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.): inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednakże, z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby zakres stron ustalony w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę musiał być tożsamy z tym, jaki ustalono wcześniej w postępowaniu poprzedzającym wydanie tego pozwolenia. Jednocześnie, przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, w tym spraw dotyczących wygaszenia decyzji, zastosowanie ma zasada ogólna oceny przymiotu strony, wynikająca z art. 28 K.p.a. i kładąca nacisk na interes prawny lub obowiązek wnoszącego określone żądanie. W toku rozpoznawania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, organ I instancji prawidłowo ustalił, że w tej sprawie przymiot strony wnioskodawcy nie przysługuje. Starosta pismem z 10 listopada 2015 r. wezwał Z. Ł. do wykazania interesu prawnego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 16 listopada 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego stawił się Z. Ł.; który oświadczył do protokołu, że jego interes prawny wyraźnie wynika z akt dotyczących przedmiotowej sprawy, tj. inwestor S. K. dokonał zmiany pokrycia dachowego niezgodnie z pozwoleniem wynikającym z decyzji nr [...] znak [...] Starosty [...] z dnia [...], tj. nie wykonał ogniomuru, niewłaściwie wykonał przewody kominowe, a przede wszystkim wysunął połać dachową poza granice nieruchomości, czyli naruszył przysługujące mu prawo własności a więc i przysługujący mu interes prawny. Zdaniem organu odwoławczego, argumenty podniesione przez odwołującego w oświadczeniu nie dokumentują, ani nie uzasadniają tego, by posiadał on interes prawny w postępowaniu dotyczącym wygaszenia danego pozwolenia na budowę. Nadto, wskazane przez Z. Ł. okoliczności nie mogłyby stanowić przesłanek do zastosowania instytucji wygaszenia decyzji. Skarżący twierdzi, że inwestor wykonał określone roboty niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Organem właściwym do zbadania tego rodzaju zarzutów w przewidzianym przepisami trybie jest terenowy organ nadzoru budowlanego. Dokumentacja sprawy wskazuje, że Starosta przekazał treść wspomnianego wyżej oświadczenia Z. Ł. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S., jako organowi właściwemu - przy piśmie z [...], znak [...]. Ewentualne nieprawidłowości w działaniach inwestora mogą uzasadniać jedynie interes faktyczny odwołującego w danej sprawie (tj. sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę udzielonego w [...]), ale nie interes prawny. Odwołującemu zostanie być może przyznany przymiot strony w ewentualnym postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego - ale to zagadnienie wykracza już poza przedmiot niniejszej sprawy odwoławczej przed Wojewodą [...] i leży w gestii odrębnego organu, tj. PINB w S. Dalej organ wywiódł, że kwestie dotyczące wygaśnięcia pozwolenia na budowę reguluje art. 37 Prawa budowlanego. Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową, przesłanki do jej zastosowania muszą być traktowane ściśle. Zatem, jeżeli właściwy organ poweźmie wiadomość o możliwym wystąpieniu okoliczności, o jakich mówi art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, wówczas rozpoznaje sprawę z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu powiadamiane są wyłącznie strony. Dla sytuacji, gdy organ nie stwierdza istnienia przesłanek wygaszenia pozwolenia na budowę przepisy prawa nie przewidują żadnego aktu prawnego, od którego przysługiwałyby środki zaskarżenia (postanowienia ani decyzji). W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo ocenił wniosek i przedłożone oświadczenie odwołującego dochodząc do trafnej konkluzji, że wniosek o wygaszenie decyzji Starosty [...] z [...], Nr [...], znak [...], nie pochodzi od strony. Postępowanie wszczęte przez Starostę z tego wniosku winno zostać umorzone na podstawie art. 105 §1 K.p.a., co prawidłowo zostało przez organ I instancji dokonane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. Ł. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z powodu naruszenia: art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ulicy A 8 w C. na działce nr ewid. 83/4; art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację skutkującą stwierdzeniem, że brak jest interesu prawnego po stronie wnioskodawcy; a nadto art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu objętym art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Termin określony w tym przepisie został wprowadzony ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 145, poz. 914) od dnia 23 sierpnia 2008 r. Przed tą datą obowiązywał termin 2-letni. Artykuł 37 ust. 1 Prawa budowlanego regulujący instytucję wygaszenia pozwolenia na budowę określa przesłanki, które muszą zaistnieć, aby można było stwierdzić, że są podstawy do orzeczenia o wygaśnięciu pozwolenia na budowę przy czym, wygaszanie pozwolenia na budowę powinno być traktowane jako wyjątek od zasady, że rozwiązania prawne mają umożliwić osiągnięcie przez inwestora celu inwestycyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu w zakresie wygaszania pozwolenia na budowę obowiązuje zasada, że stroną takiego postępowania jest przede wszystkim inwestor oraz właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której inwestycja objęta tym pozwoleniem miałaby być realizowana. Inne podmioty tylko wtedy są stronami w takim postepowaniu, jeżeli wykażą, że takie postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Rację ma zatem organ odwoławczy przyjmując, że przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia pozwolenia na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dlatego, że jest to przepis dotyczący jedynie spraw w przedmiocie udzielenia lub odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Do innych spraw, w tym do sprawy wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna wynikająca z art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zakres tego przepisu jest znacznie szerszy niż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przypomnieć jeszcze należy, że "strona postępowania administracyjnego" jest instytucją procesową, rozumianą jako zespół norm prawnych odnoszących się do sytuacji prawnej wyodrębnionej ze względu na jej doniosłość społeczną lub prawną. Można stwierdzić, że stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. będzie osoba, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (tak: B. Adamiak w komentarzu do art. 28 k.p.a., teza 13, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013 r.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że dla ustalania kręgu stron w postępowaniu w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest zatem istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej takim pozwoleniem, ale czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Nie jest przeto wystarczającym powołanie się na fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, ale konieczne jest wykazanie, że ma swój własny interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu w przedmiocie wygaszania takiego pozwolenia, czyli że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę będzie dotyczyło jego praw. Wykazanie interesu prawnego jako legitymacji materialnoprawnej obciąża przede wszystkim podmiot, który chce w postępowaniu uczestniczyć ( vide: wyrok NSA z dnia 20.10.2011r. sygn. akt II OSK 1479/10 – LEX nr 1162397; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3.12.2014 r. sygn.. akt II SA/Wr 252/14 – LEX nr 1644063; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31.08.2015r. sygn. akt II SA/Kr 667/15 oraz WSA w Lublinie z dnia 8.12.2015r. sygn. akt II SA/Lu 387/15 – dostępne na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl . W rozpoznawanej sprawie zachodziła sytuacja szczególna, wymagająca indywidualnej oceny. Pozwolenie na budowę określone decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] obejmowało bowiem rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w granicy z nieruchomością stanowiącą własność Z. Ł. Skarżący zaś wezwany do wykazania interesu prawnego jednoznacznie stwierdził, że inwestorzy prowadzili budowę niezgodnie z warunkami powołanego pozwolenia na budowę, nie wykonali ogniomuru, niewłaściwie wykonali przewody kominowe, a przede wszystkim wysunęli połać dachową poza granicę nieruchomości, czym naruszyli jego prawo własności. Oświadczenie skarżącego zawarte zostało w protokole sporządzonym w siedzibie Starostwa Powiatowego w S. w dniu 16.11.2015 r. Okoliczność ta rzutuje niewątpliwie na możliwość zagospodarowania działki skarżącego. W świetle powyższego - zdaniem sądu należało przyjąć, że skarżący, który był stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma nadal, w realiach niniejszej sprawy, interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie wygaśnięcia owego pozwolenia na budowę. Dodać przy tym trzeba, że wpływ inwestycji prowadzonej na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącego może sprawiać, że skarżący będzie doznawał ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w tym może doznawać działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego). Zdaniem sądu, w tym kontekście nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że skarżący nie ma interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu, którego przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżącego nie może wszak ograniczać stan niepewności w zakresie możliwości zagospodarowania własnej działki związany z wieloletnią budową w granicy jego nieruchomości, co więcej budowy, która, jak twierdzi skarżący, jest niezgodna z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Powołany powyżej przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewiduje wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa. Oznacza to, że decyzja organu ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający zaistniały stan prawny w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Jeżeli zatem właściwy organ poweźmie wiadomość o możliwym wystąpieniu okoliczności, o jakich mówi art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, wówczas rozpoznaje sprawę z urzędu. Rzeczą organu było przeto ustalenie, czy przesłanki te w omawianym przypadku zostały spełnione oraz wydanie decyzji merytorycznie orzekającej w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] nr [...] dnia [...]. Decyzja o umorzeniu postępowania wydana zatem została z naruszeniem powołanego w jej podstawie prawnej art. 105 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postepowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Lp/