II SA/Łd 218/07

Dnia 14 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. na podstawie art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 163, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w sprawie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej ( Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...]) - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego P. D. polegającego na budowie zbiornika na gnojówkę i wody gnojowe o pojemności do 35 m3 oraz płyty gnojowej o powierzchni do 60 m2, przewidzianych do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A w P., działka o nr. ew. 54/2 obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 14 kwietnia 2006 roku wpłynął wniosek P. D. o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej określonego zamierzenia inwestycyjnego. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem strony organ przeprowadził postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku którego uzyskano wymagane uzgodnienia właściwych organów. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 4 tejże ustawy warunek tzw. dobrego sąsiedztwa nie jest uwzględniany w przypadku inwestycji zabudowy zagrodowej, jeżeli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. P. D. jest płatnikiem podatku rolnego i jego gospodarstwo rolne jest większe niż średnia wielkość gospodarstwa rolnego w P. Wnioskowana lokalizacja zbiornika na gnojówkę i wody gnojowe oraz płyty gnojowej na terenie gospodarstwa prowadzącego chów zwierząt stanowi zabudowę związaną bezpośrednio z prowadzoną działalnością, ponieważ gospodarowanie obornikiem i gnojowicą jest jednym z jej elementów. Ponadto organ stwierdził, iż realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest możliwa, o ile spełnione zostaną obowiązujące przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 132, poz. 877) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Do decyzji organ załączył warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej oraz mapę terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym w skali 1:500. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniósł J. K. Zarzucił w nim, iż planowany zbiornik na gnojowicę i płyta gnojowa będą położone w sąsiedztwie jego działki, co uniemożliwi w przyszłości budowę budynku mieszkalnego. Ponadto J. K. wskazał na niekorzystne oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko i jego nieruchomość, zwłaszcza że służy ona dalszemu rozwojowi prowadzonej przez inwestora hodowli trzody chlewnej. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż na rozpatrywanym terenie miasta P. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile spełnione zostaną łącznie przesłanki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80 z 2003r., poz. 717 ze zm. ). Istotą tej decyzji, w przypadku braku planu zagospodarowania, jest przesądzenie o możliwości realizacji inwestycji oraz określenie warunków wynikających z przepisów prawa, w tym odnoszących się do ochrony interesów innych osób. Organ zwrócił przy tym uwagę na regulację wynikającą z art. 61 ust. 4 ustawy, która wyłącza konieczność stosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1. Odstąpienie od zasady dobrego sąsiedztwa ma bowiem miejsce do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Inwestor P. D. spełnia powyższy warunek. Zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych - § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm. ). Kolegium podniosło, iż zamierzenie inwestycyjne P. D. będzie stanowić dopełnienie istniejącej zabudowy wnioskodawcy i służyć będzie prowadzonej przez niego działalności rolniczo – hodowlanej, którą to zabudowę zrealizował zgodnie z ustaleniami uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie przyjął, iż budowa zbiornika na gnojówkę o pojemności do 35m3 i płyty gnojowej o powierzchni do 60m2 dla potrzeb prowadzonej hodowli zwierząt o łącznej obsadzie 50 DJP, nie stanowi przedsięwzięcia zaliczanego do mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Ponadto organ wskazał, iż interesy osób trzecich zostały zabezpieczone na obecnym etapie postępowania i muszą być uwzględnione w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, gdyż zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wydający pozwolenie na budowę jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wpływa na naruszenie interesów osób trzecich, gdyż decyzja ta nie uprawnia do wykonania inwestycji i kwestie te podlegać będą ocenie na kolejnym etapie postępowania przez organ wydający pozwolenie na budowę. W dniu 26 stycznia 2007 roku J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, iż wydając pozytywną decyzję nie zostały sprawdzone aktualne dane w terenie oraz podniósł, że obecnie wybudowany budynek do produkcji trzody chlewnej znajduje się w odległości 4m od granicy jego działki. Budynek ten został zrealizowany na podstawie decyzji wydanej z wadami, gdyż skarżący nie otrzymał do wiadomości kopii decyzji, przez co nie mógł złożyć od niej odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wykraczają one poza zakres objęty decyzją, gdyż dotyczą materii normowanej przepisami prawa budowlanego. W dniu 14 czerwca 2007 roku na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi skarżący poparł wniesioną skargę, natomiast uczestnicy postępowania A. i P. D. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz wydane w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 61 ust. 6 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). Bezspornym w sprawie jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka o nr. ew. 54/2 obręb [...] przy ulicy A w P., brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy czym przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie zbiornika na gnojówkę i wody gnojowe oraz płyty gnojowej, które zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) zaliczyć należy do budowli rolniczych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 50 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy ( § 3 ust. 1 rozporządzenia ). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym obszar analizowany, to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania ( § 2 pkt 4 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji, w sposób szczegółowy dokonana została analiza działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. We wspomnianej analizie urbanistycznej organ I instancji zbadał, czy spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając m. in., iż działka, na której projektowana jest inwestycja przylegając bezpośrednio do ul. A posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego i nie zachodzi konieczność zaopatrzenia w niezbędną infrastrukturę techniczną, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, gdyż planowana inwestycja służąca dla potrzeb rolnictwa nie spowoduje zmiany rolniczego zagospodarowania terenu oraz, iż decyzja nie narusza przepisów szczególnych. Nadto organ I instancji, odnosząc się do wyrażonej w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie zasada ta nie ma zastosowania, gdyż stosownie do art. 61 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy w stosunku do inwestycji związanych z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, zasada ta nie ma zastosowania. Ustalenia organów w kwestii spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 należy uznać za prawidłowe. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż uczestnicy postępowania są właścicielami gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia przekracza, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy informacji Urzędu Statystycznego w Ł. obszar 2,55 ha, czyli średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w P. Ponadto organy prawidłowo przyjęły, iż zamierzenie inwestycyjne uczestników postępowania ma być realizowane w ramach zabudowy zagrodowej. Stosownie bowiem do treści § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Podkreślić także należy, iż w toku postępowania administracyjnego organ I instancji dopełnił wymogu w zakresie uzyskania niezbędnych uzgodnień z organami wymienionymi w art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto projekt decyzji stosownie do art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Natomiast sama decyzja organu I instancji, ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego uczestników postępowania, w sposób prawidłowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Spełnia zatem wszystkie wymogi określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie wszystkie wymogi określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla decyzji o warunkach zabudowy zostały zachowane, wobec czego postępowanie organów administracji należy uznać za prawidłowe. Zarzuty podnoszone w skardze przez J. K. w żadnym stopniu nie odnoszą się do przedmiotu niniejszego postępowania. Nie jest możliwa sądowa kontrola legalności istniejącego na nieruchomości uczestników postępowania budynku przeznaczonego do produkcji trzody chlewnej, kwestionowana w toku postępowania przez skarżącego. Nie jest ona bowiem objęta zaskarżoną decyzją, a tym samym wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Natomiast zarzuty skarżącego związane z "naruszeniem normalnego życia osób trzecich" nie mogą być przesłankami orzekania przez organy administracji w przedmiocie warunków zabudowy. Kwestie związane z określeniem warunków technicznych obiektów, ich usytuowaniem, są badane na etapie odrębnego postępowania administracyjnego, związanego z uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji skarżącego, podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.