II SA/Łd 2182/01

Dnia 11 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Małgorzata Stahl, Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. i M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki drogi i przywrócenia stanu poprzedniego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dla Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]), 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 10 (dziesięć) zł oraz na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 310 (trzysta dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 2182/01 U Z A S A D N I E N I E W wyniku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek B. i J. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.), decyzją Nr [...] z dnia [...], nakazał M. Z. rozbiórkę nawierzchni z trylinki i murków oporowych oraz przywrócenie stanu poprzedniego terenu działki nr ew. 157 w T., gm. B., wykorzystywanej jako droga dojazdowa do działki nr ew. 143. W ocenie tegoż organu droga ta stanowiła służebność gruntową. Od decyzji tej odwołała się M. Z., zarzucając organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że droga, na której wykonano nawierzchnię jest użytkowana na zasadzie służebności, w sytuacji, gdy jej właścicielem jest Gmina B. oraz ustaleniu, iż wójt tejże gminy zakazał prowadzenia na drodze prac budowlanych podczas, gdy zakaz prowadzenia owych prac obejmował jedynie okres do zakończenia postępowania o komunalizację nieruchomości zajętej pod wymienioną drogę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przywrócenia stanu poprzedniego terenu działki nr ew. 157 i nakazał M. Z. dokonać rozbiórki nawierzchni z trylinki na drodze dojazdowej dz. nr 157 oraz murków oporowych wykonanych wzdłuż poboczy drogi dojazdowej w T., gm. B.. Wywodząc w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, iż organ I instancji prawidłowo postąpił nakazując inwestorowi na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. rozbiórkę wyżej wskazanych prac budowlanych. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest bowiem fakt, iż skarżąca nie dopełniła obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszerzenia istniejącej drogi, budowy murków oporowych, a także wykonanie nawierzchni drogi z trylinki. Wskazał przy tym, iż rozpoznając sprawę nie mógł uwzględnić wyjaśnień inwestora, że zakaz dokonywania zmian na drodze wydany przez Urząd Gminy w B. obowiązywał jedynie do czasu zakończenia komunalizacji. Z treści owego pisma wynika bowiem jednoznaczny zakaz prowadzenia robót budowlanych związanych z remontem drogi bez wyraźnej zgody wskazanego Urzędu. Pismo to w ocenie organu II instancji stanowi więc zastrzeżenie tegoż Urzędu oraz jest wyrazem braku jego zgody na rozpoczęcie robót budowlanych przez inwestora. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż ze względu na fakt, iż zaskarżona decyzja w części dotyczącej przywrócenia stanu poprzedniego działki nr ew. 157 byłaby niewykonalna oraz uniemożliwiłaby dojazd do nieruchomości inwestora położonej z tytułu działki 157, gdyż grunt nawieziony nie posiada wytrzymałości drogi gruntowej ubitej, zasadnym było jej uchylenie we wskazanym zakresie. Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli B. i J. M. oraz M. Z.. W złożonej skardze M. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając im naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 29 ust. 2 pkt 7, art. 30 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. B. i J. M. w skardze swej podnieśli natomiast, iż w wyniku prac budowlanych przeprowadzonych przez M. Z., w tym wykonania skarp i przeniesienia ogrodzenia, zmniejszeniu uległa powierzchnia ich działki i z tego względu wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w pełnym brzmieniu. W odpowiedzi na skargę M. Z. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, stwierdzając przy tym, iż trudno zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że dokonano jedynie remontu istniejącej drogi, skoro wykonano roboty budowlane, których uprzednio nie było (wywiezienie ziemi, poszerzenie drogi, nawierzchnia, murki oporowe). Z ustawowej definicji remontu wynika bowiem, iż remontem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a nie stanowiącego bieżącej konserwacji z ewentualnym zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Odpowiadając z kolei na skargę B. i J. M. organ II instancji podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 11 maja 2004 r. Sąd zarządził połączenie spraw ze wskazanych powyżej skarg do łącznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia oraz nakazał prowadzić je pod sygnaturą II SA/Łd 2182/01. Ponadto w toku postępowania Sąd postanowił o zawieszeniu postępowania z uwagi na śmierć skarżącej – B. M. i jednocześnie postępowanie to podjął z udziałem jedynego następcy prawnego tejże skarżącej – J. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd nie będąc związany granicami skargi uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie zważyć należy, iż podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej w całości lub w części uchylającej decyzję organu I instancji oraz wydania w tym zakresie orzeczenia reformatoryjnego bądź też uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. W przypadku wydania orzeczenia kasacyjnego w części, organ ten winien dokładnie określić, jaka część decyzji podlega uchyleniu, zaś orzeczenie reformatoryjne w tym zakresie powinno zastąpić wadliwą część decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie natomiast organ dokonał uchylenia decyzji I instancji w części dotyczącej przywrócenia do stanu poprzedniego terenu działki nr ew. 157 a orzeczenie merytoryczne w tymże zakresie, jak wynika z sentencji decyzji, zastąpił zaś powtórzeniem treści pozostałej części decyzji I instancji. Takie sformułowanie rozstrzygnięcia jest sprzeczne z kompetencjami organu odwoławczego, nie pozwala także na prawidłowe odczytanie, w jakim zakresie organ utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ ten bowiem uznając, iż decyzja jest wadliwa w części dotyczącej przywrócenia stanu poprzedniego terenu działki nr ew. 157, winien był w tej części ją uchylić i w to miejsce orzec merytorycznie, względnie umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne w tym zakresie. Odnośnie rozstrzygnięcia, którego nie zamierzał wzruszać powinien orzec o utrzymaniu go w mocy. W dalszej kolejności trudno zgodzić się także z motywami zapadłego rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął, iż uchylenie decyzji w części podyktowane było koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji niewykonalnej, uniemożliwiającej jedyny dojazd do nieruchomości inwestora położonej z tyłu działki 157, gdyż grunt nawieziony nie posiada wytrzymałości drogi gruntowej ubitej. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż niewykonalność może się ujawnić zarówno w odniesieniu do decyzji ostatecznej, jak i decyzji nieostatecznej, do której dodano klauzulę natychmiastowej wykonalności. Niewykonalności może być natury faktycznej i prawnej. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych, a drugim – istniejące nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Tak rozumiana niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały w dacie wydania decyzji; są nieusuwalne przez cały czas (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726-727). W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, sam zaś fakt pozbawienia inwestora możliwości dojazdu do nieruchomości stanowiącej jego własność, względy ekonomiczne i finansowe oraz trudności techniczne nie mogą stanowić przeszkody powodującej niewykonalność decyzji. Zagadnieniem odrębnym wymagającym należytego wyjaśnienia jest natomiast kwestia podstawy prawnej zawartego w zaskarżonej decyzji nakazu przywrócenia stanu poprzedniego terenu działki nr ew. 157. Przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie kreują bowiem takich uprawnień decyzyjnych dla organów nadzoru budowlanego. Co nakazuje przyjąć, iż zawarty w decyzji I instancji nakaz nie znajduje oparcia w powołanym w podstawie prawnej decyzji art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., co w konsekwencji powoduje, iż decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a. Ponadto wyjaśnienia wymaga także kwestia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w prowadzonym postępowaniu. Jak wynika z kserokopii zawartego w aktach administracyjnych postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia [...], sygn. akt [...], w stosunku do tejże nieruchomości wydana została decyzja komunalizacyjna, co potwierdza także złożony na rozprawie wypis z rejestru gruntów. Z treści owego wypisu jednoznacznie wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości, użytkowanej jako droga, jest Gmina B.. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozważyć także kwestię zapewnienia Gminie B. czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzekł jak w pkt. 1 wyroku. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - pkt 2 wyroku.