II SA/Łd 219/03

Sygnatura akt II SA/Łd 219/03 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA: Z. Zgierski, del. Sędziowie NSA: W. Chróścielewski, E. Markiewicz (spr.), Protokolant: L. Turoboś, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego - oddala skargę. W.S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] , Nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w A. z dnia [...] , Nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu pomocy na zakup opału "z powodu braku środków finansowych na ten cel". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano (między innymi), że zgodnie z treścią art. 2 ustawy o pomocy społecznej – celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz integracji ze środowiskiem, a osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współudziału z rozwiązywaniem ich trudnej sytuacji życiowej (art. 1 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Jednocześnie potrzeby osoby i rodziny korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione jeśli odpowiadają kryteriom i możliwościom pomocy społecznej. Według unormowania art. 3 ustawy o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), pomocy udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo – wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Są to przykładowo wymienione sytuacje lub dysfunkcje, których wystąpienie znacznie utrudnia lub wręcz uniemożliwia osobie lub rodzinie samodzielne, bez pomocy z zewnątrz, przezwyciężenie trudnej sytuacji własnej lub rodzinnej. W myśl art. 4 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 24 a, art. 27 a, art. 31 a, art. 33 g ust. 1 – 3 i art. 33 p wyżej cytowanej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom lub rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowo określonych kwot podlegających waloryzacji zgodnie z zasadami zawartymi w art. 35 a w/w ustawy i od dnia 1 czerwca 2002 r. nie przekracza: a) na osobę samotnie gospodarująca – 461 zł. b) na pierwszą osobę w rodzinie – 418 zł. c) na drugą i dalszą osobę w rodzinie powyżej 15 lat – 294 zł. d) na każdą osobę w rodzinie powyżej 15 lat – 210 zł. z zaznaczeniem, że występuje jednocześnie co najmniej jedna z okoliczności wymienionych w przytoczonym powyżej przepisie art. 3. Zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) do zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, realizowanych przez gminy, należą: przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych i zasiłków specjalnych. Norma zawarta zaś w art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 748) definiuje i reguluje zagadnienie zasiłku celowego. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej (art. 32 ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remont mieszkania, zakup opału i odzieży, koszty pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu oraz koszty pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, jak również klęski żywiołowej lub ekologicznej. Trafnym w tym miejscu jest powołanie poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 1720/99, cyt. "Użycie w przepisie słowa "może" oznacza, że ma miejsce uznanie administracyjne. To znaczy wtedy, gdy norma prawna w swojej dyspozycji wyposaża organ w określoną kompetencję, pozostawiając jego uznaniu skorzystanie z niej w konkretnym wypadku. Inaczej mówiąc, jeżeli zaistnieje określona przesłanka pozytywna organ może przyznać określone uprawnienie. W tych wypadkach organ ma prawo, a nie obowiązek to uczynić." Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i z akt sprawy wynika, że skarżący W.S. ma 54 lata, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w domu, który jest własnością wspólną, zajmuje piętro (3 pokoje z kuchnią); matka zajmuje parter. Decyzją Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] orzeczono umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe (nr [...] ) bez prawa do świadczeń rentowych z ZUS. Jedynym źródłem dochodu odwołującego się jest zasiłek wyrównawczy w wys. 418 zł. Organ odwoławczy wskazał, że zakres swobody organu administracyjnego, wynikający z prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonego w art. 7 i innych przepisach k.p.a. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i stosowania norm prawa materialnego, to jest całokształtu przepisów prawnych służących załatwianiu sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, kierując się w załatwieniu sprawy interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż Ośrodki muszą także kierować się przepisem art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego potrzeby osoby i rodziny powinny być uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednocześnie podkreśla to, iż Ośrodki Pomocy Społecznej funkcjonują w sferze budżetowej. Prowadzą działalność usługową dla mieszkańców z danych terenów, na przykład miast i gmin. Finansowane są zarówno z budżetu państwa, jak i budżetu gmin, gdyż są instytucjami polityki społecznej państwa. Organ podniósł, że organy pomocowe działając w ramach uznania administracyjnego (przewidzianej przez prawo możliwości wyboru rozstrzygnięcia prawnego) zobowiązane są rozpatrując wnioski o pomoc, korzystać ze swobodnej oceny potrzeb wnioskodawcy, na tle sytuacji na swoim terenie, tzn. mając na uwadze wysokość środków przewidzianych w budżecie na te cele, liczbę osób wymagających wsparcia oraz ich sytuację życiową, bytową i materialną, by w sytuacji wzrastającego zapotrzebowania na usługi socjalne pomocy społecznej przy jednoczesnym kurczeniu się środków finansowych na realizację zadań ustawowych objąć jak największą liczbę osób uprawnionych. W piśmie przesłanym do Kolegium w dniu 03.01.2003 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w A. wyjaśnił, że w okresie od I – X 2002 r. otrzymał dotację z Urzędu Gminy w wysokości 46,950 zł., a wypłacono zasiłki celowe na kwotę 49,110,20 zł. Różnica pochodzi z przekazanej wcześniej transzy za miesiąc listopad, a ponadto wskazał, że stara się pomagać w miarę możliwości finansowych wszystkim zgłaszającym się, biorąc pod uwagę obiektywną ocenę sytuacji. W okresie jesienno – zimowym 2002 r. z powodu braku możliwości finansowych, Ośrodek nie udzielił nikomu pomocy na zakup opału. W związku z powyższym, w aktualnej bardzo trudnej sytuacji finansowej, w jakiej znajdują się Ośrodki Pomocy Społecznej (świadczą o tym przedkładane Kolegium sprawozdania), okoliczności te nie pozwalają na uwzględnienie wniosków wszystkich osób zgłaszających się o pomoc. Niekiedy należy rozstrzygnąć trudny dylemat rozdziału skromnych środków pomiędzy wielu chętnych i potrzebujących, jak podniósł organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , podobnie jak organ I instancji, mimo zrozumienia trudnej sytuacji materialno – bytowej podopiecznego, nie znalazło jednak podstaw do zmiany kwestionowanej decyzji, mając na względzie bardzo ograniczone możliwości finansowe Ośrodka, który nie dysponując odpowiednimi środkami finansowymi by zaspokoić potrzebę zgłoszoną przez stronę, czyli uwzględnić jej słuszny interes, a zatem nie jest możliwe przyznanie zasiłku. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. , W.S. zarzucił, że nie ma środków nawet na wykupienie niezbędnych leków, a jest "inwalidą II grupy na stałe", w związku ze schorzeniami stwierdzonymi przez lekarzy psychiatrów. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ orzekający wskazał, że odmowa przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego bezzwrotnego w określonym miesiącu, nie czyni zaskarżonej decyzji niezgodnej z prawem i nie wyklucza możliwości ponownego ubiegania się o przyznanie pomocy, w przypadku uzyskania przez organ pomocy społecznej środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ups). Oznacza to, że zakres kognicji Sądu administracyjnego w konkretnej sprawie, jest wyznaczony przez przedmiot zaskarżonej decyzji, a zatem uprawnienia Sądu administracyjnego ograniczone są do kontroli legalności (zgodności z prawem) decyzji, która została zaskarżona i poza granice wyznaczone tą decyzja Sąd wyjść nie może. Niezgodność z prawem polega zaś na naruszeniu prawa materialnego bądź procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 powołanej ustawy – ups). Zakres kognicji Sądu administracyjnego obejmuje zatem kontrolę legalności decyzji zaskarżonej do tego Sądu, to jest zgodności z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami prawa materialnego i procesowego; jest też wyznaczony przez przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga wniesiona do Sądu powinna zawierać określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 3 ustawy ups). Sąd administracyjny nie kontroluje zaś celowości i słuszności decyzji administracyjnej. Zarzuty podniesione w skardze w dużej mierze sprowadzają się do kwestii słuszności, których Sąd nie bierze pod uwagę. Skoro, jak to już wcześniej zostało wyjaśnione, zakres kognicji Sądu administracyjnego w danej sprawie, jest wyznaczony przez przedmiot zaskarżonej decyzji, to w sprawie niniejszej zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z przepisami regulującymi tryb i przesłanki przyznawania zasiłku celowego, o których mowa w art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z przepisami art. 32 ust. 1 tej ustawy, zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej". Należy przy tym podnieść, że rozstrzygnięcie w kwestii przyznania zasiłku celowego w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez użycie w treści wyrazów "może być przyznany", następuje według uznania administracyjnego, jak trafnie podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organ administrujący, rozstrzygając taką sprawę, ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, pod warunkiem należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia i nie przekroczenia granic uznania. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że warunek ten został spełniony, co bezspornie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z dokumentacji dołączonej do akt administracyjnych tej sprawy. W świetle art. 2 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy, powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, przy czym przez "możliwości pomocy społecznej’, należy także rozumieć możliwości w zakresie posiadanych środków finansowych, przeznaczonych na różne formy udzielonej pomocy społecznej. Organy administrujące, które orzekały w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku celowego, działały zatem w granicach tzw. uznania administracyjnego, mając prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, zależnie od okoliczności sprawy oraz od wielkości posiadanych środków finansowych na świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W tym stanie, decyzje organów pierwszej i drugiej instancji, wydane w tej sprawie, prawa obowiązującego nie naruszyły, a organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił i uzasadnił brak możliwości przyznania zasiłku skarżącemu z uwagi na sytuację finansową Ośrodka Pomocy Społecznej w A. . Dodatkowo, należało wyjaśnić, że także Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał konieczność zapewnienia równowagi finansów publicznych, przy realizacji konstytucyjnych praw socjalnych obywateli. Państwo ma obowiązek podejmowania działań, które zapewniają odpowiednie środki finansowe, niezbędne do realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Zwiększanie lub ograniczanie wydatków z tym związanych musi mieć na uwadze konieczność zapewnienia równowagi finansów publicznych. Równowaga finansów publicznych stanowi wartość chronioną konstytucyjnie. Zapewnienie równowagi budżetowej jest wartością konstytucyjną, gdyż od niej zależy zdolność państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych interesów. Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, która przewiduje określone rodzaje świadczeń, zaliczonych przez ustawodawcę do systemu zabezpieczeń społecznych. Należy też stwierdzić, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający w systemie zabezpieczenia społecznego. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy społecznej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 4 grudnia 2000 r.; K.9/00; OTKZU 2000, z. 8, poz. 294; z dnia 17 grudnia 1997 r.; K.22/96; OTK ZU 1997, z. 5-6, poz. 71 i z dnia 20 listopada 2001 r., SK 15/01; OTK ZU 2001 r., z. 8, poz. 252). Z tych wszystkich względów zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa, a tylko ocena zgodności z prawem decyzji zaskarżonych do Sądu administracyjnego, należy do zakresu właściwości tego Sądu, jak to już wcześniej zostało wyjaśnione. Skutkuje to na podstawie art. 151 powołanej już wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), oddaleniem skargi.