II SA/Łd 2194/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski, Sędziowie: NSA: Anna Łuczaj (spr.), NSA: Anna Stępień, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie : rozbiórki ogrodzenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz K. S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułu zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II S.A./Łd 2194/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 48 i art.83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane / Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał K. S. dokonać rozbiórki ogrodzenia działki nr ew. 3698 , stanowiącej własność K. S., zrealizowanego w miesiącu czerwcu i lipcu 2001 roku - bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi - o wysokości l,60m z płyt betonowych ( od gruntu na wysokości 60cm płyta pełna, powyżej płyta ażurowa) od strony drogi o numerze ew. 3693 na długości 58,60m i od strony drogi o numerze ew. 3699 na długości 52,80 m położonej w miejscowości K. 57 gm. N.. Jednocześnie zobowiązano K. S. do zgłoszenia dokonanej rozbiórki w Inspektoracie. W uzasadnieniu decyzji podano, iż M. S. zam. K. 12 gm. N. w dniu 30 lipca 2001r. wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie sprawdzenia legalności budowy ogrodzenia realizowanego przez J. S. na działce nr ew. 368 położonej w miejscowości K. 57 gm. N.. W dniu 10 sierpnia 2001r. przeprowadzono wizję, podczas której stwierdzono, że na działce nr ew. 368 położonej w miejscowości K. 57 gm. N. K. S. zrealizowała w czerwcu - lipcu 2001 roku ogrodzenie od strony od strony drogi o nr ew. 3693 na długości 58,60 m, od strony gruntów wspólnoty na długości 18.60 m oraz od strony drogi o nr ew. 3699 na długości 52,80 m bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi przed rozpoczęciem robót. Ogrodzenie o wysokości l,60 m zrealizowano z płyt betonowych (l pełna, dwie ażurowe). J. S. oświadczył do protokołu, że ogrodzenie wymienił z drewnianego na betonowe w tym samym miejscu . Ogrodzenie budował czerwiec - lipiec 2001 roku. Nie zgłaszał budowy ogrodzenia w żadnym urzędzie, ponieważ nie wiedział, że trzeba załatwić takie formalności. Ponadto J. S. przedłożył do wglądu akt notarialny i zobowiązał się do dostarczenia jego kserokopii w ciągu 7 dni. M. S. oświadczył do protokołu, że chodzi o ogrodzenie od strony drogi i posesji stanowiącej jego własność. Zostało ono wykonane w innym miejscu niż było stare ogrodzenie. Zostało przesunięte w stronę drogi zwężając ją. W dniu 14 sierpnia 2001r. dostarczono kserokopie aktu notarialnego Nr [...]. Zgodnie z art.10 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071/ pismem z dnia 22 sierpnia 2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomił strony, że mogą zapoznać się z aktami i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłosić swoje żądania i wnioski w sprawie zrealizowanego ogrodzenia działki nr ew. 3698 w miejscowości K. 57 gm. N. w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma i że po tym terminie zostanie podjęta decyzja nakazująca rozbiórkę w/w obiektu . Strony nie zgłosiły żadnych uwag ani zastrzeżeń. Organ I instancji podkreślił, iż obiekt budowlany lub jego część będąca w budowie albo wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia podlega rozbiórce zgodnie z art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane /tekst jednolity -Dz. U. z 2000r. Nr 106 póz. 1126 ze zm./ W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. wniosła o uchylenie decyzji. K. S. podniosła, iż ogrodzenie zostało wykonane w miejscu starego ogrodzenia. Ponadto ogrodzenie nie jest obiektem, ale urządzeniem zabezpieczającym teren posesji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż faktem bezspornym jest, że przedmiotowe ogrodzenie zrealizowano bez wymaganego prawem zgłoszenia w czerwcu i lipcu 2001 r. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 10 sierpnia 2001 r. inwestor nie przedłożył zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Takie działanie inwestora jest naruszeniem art. 30 ust. l pkt.2 Prawa budowlanego, który mówi: "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga (....) budowa ogrodzeń od strony dróg , ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m (...). Inwestor nie dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony drogi , a co za tym idzie nie posiada stosownych dokumentów na budowę , a fakt niewiedzy nie zwalnia go z obowiązku przestrzegania prawa. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że przedmiotowe ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym lecz urządzeniem, choć z pewnością zabezpiecza teren posesji skarżącej. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem (potwierdzonym wieloma wyrokami NSA) ogrodzenie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 z 1994r. , poz. 414 ze zm. ), zatem orzeczenie rozbiórki wydane w trybie art. 48 w/w ustawy jest właściwym. Zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane , jest poprawna pod względem merytorycznym i prawnym i nie może zostać uchylona. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. S. wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca stwierdziła, że wyremontowała ogrodzenie działki w miejscu starego ogrodzenia drewnianego. Zgodnie z przepisami remont można wykonać poprzez zastosowanie lepszych materiałów niż poprzednio użyte. Nadto ogrodzenie to znajduje się od strony drogi polnej, która jest mało uczęszczana i prowadzi do lasu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podano, że nowym argumentem jest twierdzenie , że remont przedmiotowego ogrodzenia od strony drogi, jak go nazwała skarżąca , był wykonany przez nią bez obrazy stosownych przepisów ustawy. Organ nie podziela stanowiska skarżącej i utrzymuje, że postawienie ogrodzenia z płyt betonowych na słupkach betonowych w miejscu ogrodzenia drewnianego nie można określić jako remont - jest to budowa. Inne argumenty podniesione w skardze, zdaniem organu, nie wnoszą do sprawy nowych istotnych elementów nieznanych wcześniej organom nadzoru budowlanego , na podstawie których mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy . Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art.7 i art.77 § 1 kpa), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak i naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji publicznej obu instancji powołały art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. Z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stosownie do art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Powyższy przepis przewiduje przesłanki, których wystąpienie obliguje organy administracji publicznej do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Warunkiem koniecznym do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jest stwierdzenie, że budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo sprzeciwu właściwego organu. Tym samym dla właściwego zastosowania norm prawa materialnego niezbędne jest ustalenie, czy przedmiotowa budowa ( roboty budowlane ) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W myśl art. 28 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Na mocy art. 29 ust. 1 tejże ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały zwolnione budowy, o których mowa w pkt 1 – 10 powołanego przepisu. W tym miejscu wskazać należy dodatkowo na treść art.29 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera wyczerpujący wykaz robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę. A zatem w art. 29 Prawa budowlanego zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów ( ust. 1 ) i robót budowlanych ( ust. 2 ) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W większości tych przypadków obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę został zastąpiony obowiązkiem zgłoszenia budowy i zamierzonych robót właściwemu organowi ( art. 30 ust. 1). Skoro nie każda budowa ( roboty budowlane ) wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organy administracji publicznej winny ustalić zakres prac wykonanych przez inwestora, aby ponad wszelka wątpliwość przyjąć, że prace te wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować rygorystyczne środki administracyjno-prawne zwalczania samowoli budowlanej. W rozważanej sprawie brak jest wyjaśnienia podstawowej kwestii związanej z orzeczeniem nakazu przymusowej rozbiórki ogrodzenia, a mianowicie czy inwestor tego typu ogrodzenia miał obowiązek zgłoszenia jego budowy. Nie ma bowiem samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku, jeżeli na wzniesienie danego obiektu (jego części) lub urządzenia nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Zgodnie z art 30 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m ( ... ). Pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz.1126 ze zm.) należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz.838 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u. d. g. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych - art.1 u. d. g. Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej zatem są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1989 roku, sygn. akt IV SA 992/87, ONSA 1989, z.2, poz.70). Ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz.838 ze zm.) w art.2 ust.1 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieli na następujące kategorie: 1/ drogi krajowe, 2/ drogi wojewódzkie, 3/ drogi powiatowe, 4/ drogi gminne. Do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędne jest określenie prawnego statusu drogi. A mianowicie, niezbędne jest wyjaśnienie, czy droga - przebiegająca m. in. przy działce skarżącej - spełnia kryteria dające podstawę do zakwalifikowania jej jako drogi publicznej w rozumieniu art.1 ustawy o drogach publicznych. Zakwalifikowanie przedmiotowej drogi ( działki o nr ewid. 3693 i działki o nr ewid. 3699 ) do jednej z kategorii publicznych pozwala na uznanie, iż budowa ogrodzenia od jej strony wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Artykuł 30 ust.1 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi o ogrodzeniach budowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych ( ... ). Użyte przez ustawodawcę sformułowanie " i innych miejsc publicznych" oznacza, iż wyrażenie " publicznych " odnosi się także do dróg, ulic i placów wymienionych przed powyższym sformułowaniem jako przykłady miejsc publicznych. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać nie tylko względy techniczne, ale i warunki formalne, prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie danej drogi do dróg wewnętrznych (art.8 ust.1 ustawy o drogach publicznych). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2000 roku, sygn. akt III SA 1432/99, LEX nr 47974). W szczególności zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje – stosownie do art.7 ust. 2 u. d. g. - w drodze uchwały rady gminy ( ... ). Skarżąca K. S. podnosi, iż przedmiotowa droga jest drogą polną prowadzącą do lasu. Według art.8 ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi a ich budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie należy do zarządcy terenu. Budowa, utrzymanie i oznakowanie skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi należy natomiast do zarządu drogi publicznej (art.8 ust.4 u. d. g.). Skoro zatem drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to tym samym nie są także drogami publicznymi w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Odnośnie twierdzenia skarżącej, iż jedynie wyremontowała ogrodzenie, co nie wymagało pozwolenia na budowę, wskazać należy na przepis art. 3 pkt 6 - 7 Prawa budowlanego z 1994 roku. Artykuł 3 pkt 7 ustawy stanowi, iż przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art.3 pkt 6 ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym – art. 3 pkt 8 . Istota definicji remontu nawiązuje do rodzaju robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), przy czym roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. A zatem, aby inwestor mógł wykonać remont, musi istnieć obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 ustawy. Jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego to wówczas nie mamy do czynienia z remontem lecz z budową. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – dalej w skrócie p. s. a. -w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) – dalej w skrócie p. w. u. p. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p. W punkcie trzecim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u.