II SA/Łd 22/14

Dnia 28 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. N. - B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania M. N.-B., właścicielki Gabinetu Stomatologicznego z siedzibą w Z., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] znak [...]. Z załączonego do akt sprawy materiału dowodowego wynika, że decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...] wymierzył M. N.-B., właścicielce Gabinetu Stomatologicznego z siedzibą w Z. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacji i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwianiu odpadów za rok 2009. W odwołaniu od tej decyzji, uzupełnionym następnie pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. strona zarzuciła organowi I instancji: błędną wykładnię art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach zakładającą, że jednokrotne niezłożenie w terminie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej oraz sprzeczność decyzji z wiążącymi organ I instancji wytycznymi Ministerstwa Ochrony Środowiska Departamentu Gospodarki Odpadami z dnia [...]. W konkluzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3,4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.), art. 21 § 1 pkt 2, art. 47 § 1, art. 53 § 1 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie wskazuje na przekazanie przez stronę zbiorczego zestawienia danych o odpadach za rok 2009 po ustawowym terminie przypadającym na koniec pierwszego kwartału. Z powyższym uchybieniem, ustawodawca związał konsekwencję w postaci kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł. W tej sytuacji rację ma Marszałek Województwa [...], argumentując, że treść art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach wskazuje na obligatoryjny charakter działania organu I instancji w przedmiocie wymierzenia powyższej kary. Odnosząc się do przedstawionej w odwołaniu interpretacji użytego w art. 79c ust. 3 ustawy zwrotu "(...) nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo", Kolegium uznało ją za błędną, ponieważ sugeruje ona, że prawo wymierzenia kary pieniężnej przez właściwy organ administracji publicznej powstaje dopiero w warunkach swoistej recydywy, nie zaś już po jednokrotnym uchybieniu ustawowego terminu do złożenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach przez zobowiązany do tego podmiot, co jest oczywiście sprzeczne z ratio legis unormowań dotyczących kar pieniężnych uregulowanych w ustawie o odpadach. Według organu II instancji akceptacja stanowiska strony prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, w której organy administracji nierzadko w ogóle nie mogłyby reagować wymierzeniem kary w sytuacji naruszenia obowiązków sprawozdawczych, bowiem skoro możliwość taka, jak wskazano w odwołaniu, miałaby otwierać się dopiero w warunkach co najmniej powtórnego uchybienia terminu, to w praktyce posiadacz odpadów mógłby pozwolić sobie na swoistą roczną przerwę w realizacji ustawowego obowiązku, wiedząc, że terminowe złożenie sprawozdania w roku następnym uchroni go od ewentualnej sankcji. Na poparcie swojego stanowiska w powyższej kwestii strona powołała się na treść wytycznych Ministerstwa Ochrony Środowiska z 23 lipca 2010 r., w myśl których organ powinien najpierw wezwać podmiot do złożenia zestawienia bądź jego korekty, a dopiero następnie zastosować przepisy karne. Nie oceniając treści wytycznych Kolegium stwierdziło, że wbrew poglądowi strony, wytyczne takie nie wiążą ich adresatów, bowiem ustanowiona w art. 6 K.p.a. zasada praworządności obliguje organy administracji do działania na podstawie i w granicach prawa, co w praktyce oznacza, że podstawą prawną decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc rangi ustawowej albo aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Nie mogą zatem stanowić takiej podstawy przepisy aktów samoistnych, a do takich niewątpliwie należy zaliczyć powoływane wcześniej wytyczne ministerstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M. N.-B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania w tym do kwestii niezawinionego uchybienia terminu do złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, co było wynikiem choroby i rehabilitacji skarżącej. Nadto skarżąca zarzuciła brak należytego oznaczenia adresata decyzji oraz dowolną wykładnię art. 79c ust. 3 ustawy dokonaną z pominięciem wykładni językowej i celowościowej. Wspomniana skarga została zarejestrowana przez tutejszy sąd za sygn. akt II SA/Łd 326/11. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, zaś postanowieniem z dnia [...] zawiesił niniejsze postępowanie na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przed rozpoznaniem przez Trybunał Konstytucyjny pytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia [...] w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1509/10, mogłoby skutkować wystąpieniem przez strony z wnioskiem o wznowienie postępowania przed sądem. We wspomnianym postanowieniu z dnia [...] sąd przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: a) czy art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) czy art. 79c ust. 3, w związku z art. 79d ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2, w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284). Postanowieniem z dnia [...] sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Następnie zaś wpisano sprawę pod nowy numer do repertorium SA – II SA/Łd 22/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.). Podstawy do wznowienia postępowania określone są w przepisach art. 145 § 1 K.p.a. oraz art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Pośród okoliczności w nich wymienionych zwrócić należy uwagę na art. 145a § 1 K.p.a., który stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 1351, z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z: art. 2 w związku z art. 184 Konstytucji, art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] o wymierzeniu M. N.-B., właścicielce Gabinetu Stomatologicznego z siedzibą w Z. kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2009. Jako podstawę prawną wspomnianych decyzji organy administracyjne obu instancji powołały przepis art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.), co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził we wspomnianym wyżej wyroku, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. - a wiec w dacie orzekania przez Marszałka Województwa [...], a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało podjęte po wniesieniu skargi do tutejszego sądu, nie mniej jednak w judykaturze ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą przez skład orzekający w tej sprawie, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 398/10 - Wspólnota 2010/39/42-43, WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 191/10 - Lex nr 664573). Orzeczenia sądowe nie mogą opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której na skutek wydania orzeczenia opartego o prawo niezgodne z Konstytucją, postępowanie sądowe niemal natychmiast po jego zakończeniu mogłoby zostać wznowione. Takie postępowanie nie byłoby zrozumiałe i kłóciłoby się z nakazem sprawiedliwego, rzetelnego rozpoznania sprawy i udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji powinno w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesądzać o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 363/09 – Lex nr 526400). Okoliczność ta stanowiła podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bowiem zaistniała podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 K.p.a. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W punkcie drugim sentencji wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. A. P.