II SA/Łd 221/15

Dnia 10 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy ogrodzenia - oddala skargę. a.tp. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy ogrodzenia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu sprawy z wniosku M. R., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia na nieruchomości stanowiącej własność S. N. przy ul. A w B., działka nr ewid. 584/1. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Po rozpoznaniu odwołania M. R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przywołaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż wnioskiem z dnia 31 lipca 2014 roku M. R. wystąpiła do organu nadzoru budowlanego o sprawdzenie zasadności wykonania ogrodzenia od strony drogi publicznej, na nieruchomości przy ul. A 26 w miejscowości B. W dniu 27 sierpnia 2014 roku organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w toku których stwierdził wykonywanie ogrodzenia od strony ulicy. Ogrodzenie składa się z 4 słupków wraz z podmurówką z cegły klinkierowej. S. N. oświadczył, iż zamiar budowy ogrodzenia został zgłoszony w organie administracji architektoniczno – budowlanej w dniu 14 lipca 2006 roku, roboty zostały rozpoczęte w roku 2006 i nadal są prowadzone. Strony uczestniczące w oględzinach nie wniosły uwag do protokołu, ale M. R. nie podpisała protokołu z kontroli. Po uzyskaniu dokumentów z organu administracji architektoniczno – budowlanej (oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2006 roku zezwalającej S. N. na realizację inwestycji, tj. modernizację ogrodzenia działki nr ewid. 584/1, projektu ogrodzenia działki oraz zgłoszenia E. i S. N. z dnia 14 lipca 2006 roku dot. zamiaru budowy ogrodzenia działki od strony ulicy) oraz po zagwarantowaniu stronom możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami, organ pierwszej instancji wydał kwestionowaną w odwołaniu decyzję. W toku postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego – w terminie do dnia 2 stycznia 2015 roku – poprzez przeprowadzenie dodatkowych oględzin celem sporządzenia szkicu sytuacyjnego oraz dokładnego wymierzenia spornego ogrodzenia, ustalenia czy słupek ogrodzenia wzniesiony na działce nr ewid. 584/1, częściowo znajduje się na terenie sąsiadującej nieruchomości przy ul. A 24, załączenie do akt sprawy aktualnej mapy geodezyjnej odzwierciedlającej usytuowanie działki nr ewid. 584/1 w odniesieniu do sąsiednich posesji oraz aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku uzupełniającego postępowania powiatowy organ nadzoru w dniu 22 grudnia 2014 roku przeprowadził oględziny, w toku których dokonał pomiaru ogrodzenia od strony ulicy, do protokołu dołączając szkic sytuacyjny, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kserokopię mapy zasadniczej obejmującej zakresem działkę nr ewid. 584/1. Po czym organ drugiej instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z którego to prawa skorzystała M. R. zgłaszając liczne uwagi i wnioski. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Brak takiego zgłoszenia obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania przepisów art. 49b Prawa budowlanego tj. doprowadzenie do zgodności z prawem. Tymczasem, w sprawie organ pierwszej instancji, podczas oględzin pozyskał informację od S. N., iż zamiar budowy ogrodzenia został zgłoszony właściwym organom w 2006 roku. Potwierdzenie tych informacji PINB uzyskał w organie administracji architektoniczno – budowlanej. Odnosząc się jednak do twierdzeń autorki odwołania, iż w 2013 roku samowolnie przebudowano ogrodzenie, zmieniono jego kształt oraz wydłużono o 1 m, bez poinformowania właściwych organów, organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie podziela stanowiska wskazującego na zmianę wymiarów ogrodzenia. Niewątpliwie wymiary na szkicu ogrodzenia z 2006 roku różnią się od wymiarów pozyskanych przez organ pierwszej instancji w toku dodatkowych oględzin, jednakże wykonane zmiany nie stanowią naruszenia prawa, gdyż spełniają wymogi § 43 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), który stanowi, iż szerokość bramy powinna wynosić w świetle co najmniej 2,4 m, a w przypadku zastosowania furtki jej szerokość powinna być nie mniejsza niż 0,9 m, przy czym na drodze pożarowej szerokości te regulują przepisy odrębne dotyczące ochrony przeciwpożarowej. W sprawie szerokość furtki wynosi 96 cm, zaś bramy 3,9 m, zatem wymiary są zgodnie z rozporządzeniem. Analizując kolejny zarzut odwołującej dotyczący usytuowania słupka ogrodzenia na jej działce, organ wyjaśnił, iż ze szkicu sytuacyjnego wykonanego w dniu 22 grudnia 2014 roku wynika, iż odległość między słupkiem na działce nr ewid. 584/1, a budynkiem na działce nr ewid. 583/1 wynosi 4 cm. Nadto, z mapy zasadniczej wynika, iż budynek odwołującej znajduje się w granicy z działką sąsiednią, zatem organ odwoławczy uznał wniesiony zarzut za bezzasadny. Dodatkowo, M. R. w odwołaniu zaakcentowała, iż ogrodzenie jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. Z akt sprawy wynika, iż działka nr ewid. 584/1 oznaczona jest symbolem 3.24.M.U., tj. teren zabudowy mieszkaniowej i zabudowy użyteczności publicznej, dla którego plan ustala zabudowę pierzejową, w strefie ochrony zachowanych elementów zabytkowych podlegającej nadzorowi konserwatorskiemu. Z akt sprawy wynika, iż Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł Delegatura w S w dniu [...] lipca 2006 roku wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji – modernizację ogrodzenia działki. W związku z tym, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, konserwator zabytków zbadał zgodność planowanego ogrodzenia z planem zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając tym samym obowiązującą zabudowę pierzejową. Natomiast, odnosząc się do wniosku o unieważnienie decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, organ odwoławczy podkreślił, iż właściwym w tym zakresie jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Natomiast okoliczność, iż M. R. nie została uwzględniona jako strona przy wydawaniu tejże decyzji, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przechodząc zaś do ustalenia kręgu stron postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ pierwszej instancji wadliwie ustalił właścicieli działki nr ewid. 584/1, uznając za takowego tylko S. N. Z księgi wieczystej wynika, iż właścicielami są E. N. oraz S. N. Organ odwoławczy uznał zatem E. N. za stronę postępowania i zawiadomił ją – w myśl art. 10 § 1 K.p.a. – o możliwości zapoznania z aktami sprawy. Ponadto, z pism odwołującej wynika, iż nie jest ona zadowolona ze sposobu przeprowadzania oględzin przez pracowników organu pierwszej instancji zarzucając im stronniczość. W związku z tym, organ odwoławczy wyjaśnił, iż skargę na pracownika należy złożyć do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a jeżeli skarga dotyczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organem właściwym do jej rozpatrzenia jest Starosta. Konkludując, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ogrodzenie pomimo, iż zmienione w stosunku do zgłoszonego nie narusza § 43 rozporządzenia. Ogrodzenie nie jest zlokalizowane na działce nr ewid. 583/1, a prawo budowlane nie reguluje sytuowania zadaszenia słupka, zatem spływ wód opadowych z zadaszenia słupka, na ścianę budynku odwołującej, który powoduje jej niszczenie, nie podlega ocenie organów nadzoru budowlanego. Ewentualne roszczenia odszkodowawcze należy dochodzić przed sądami cywilnymi, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie są właściwymi w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzję M. R. wskazała, iż jest w niej dużo nieprawidłowości. Przede wszystkim, z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego dotychczasowe działki nr ewid. 584/1 i 584/2 zostały połączone. Ogrodzenie narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ogrodzenie i słupek ze spadkiem na budynek skarżącej narusza interesy osoby trzeciej. Na dokumentach brakuje podpisu E. N., jako współwłaścicielki nieruchomości nr ewid. 584. Autorka skargi nie została poinformowana o wydaniu decyzji przez konserwatora zabytków, w której to organ źle określił właścicieli nieruchomości. W motywach skargi M. R. wyjaśniła, iż ściana jej budynku jest niszczona przez samochody wjeżdżające i parkujące na sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W sprawie – jak wskazano wcześniej – przedmiotem skargi jest decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego utrzymująca w mocy decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia na nieruchomości stanowiącej własność uczestników postępowania – S. i E. N. Skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości – M. R., która kwestionowała także decyzję pierwszoinstancyjną w drodze odwołania. Formalno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a., który wskazuje, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powołanego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przypominając, iż przedmiotem uwagi organów nadzoru budowlanego była kwestia legalności wykonania ogrodzenia dostrzec należy, iż inwestorzy realizują roboty budowlane związane z wykonaniem tegoż ogrodzenia na podstawie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Załączone do akt administracyjnych dokumenty potwierdzają spełnienie wszelkich wymagań formalnych uprawniających do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. W pierwszej kolejności dostrzec wypada, iż budowa ogrodzeń od strony ulic wymaga – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, co niewątpliwie inwestorzy poczynili. Przed dokonaniem zgłoszenia inwestorzy pozyskali decyzję konserwatora zabytków o zezwoleniu na realizację inwestycji, bowiem inwestowany teren znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Ponadto, z załączonego do akt wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż na terenie objętym zasięgiem planu istnieje zakaz realizacji ogrodzeń o wysokości powyżej 1,8 m i z elementów o wypełnieniu powierzchni powyżej 50 % (§ 3 pkt 10 lit. "a" i "b" uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2003 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru m. B. z wyłączeniem fragmentów położonych w rejonie: ul. B i C, ul. D, ul. E i F oraz G, Dz. Urzęd. Woj. [...] nr 280, po. 2456 ze zm.). Nie trudno dostrzec, iż ogrodzenie w zaplanowanej i realizowanej formie spełnia wymagania zacytowanego przepisu planu miejscowego. Ustalenia organów nadzoru budowlanego wykazały, iż inwestycja została rozpoczęta po dokonaniu zgłoszenia w organie administracji architektoniczno – budowlanej i nadal jest realizowana. Jednakże, skoro przepisy prawa budowlanego – w odniesieniu do inwestycji prowadzonych na podstawie zgłoszenia – nie zawierają norm określających maksymalny czas prowadzenia robót budowlanych, bądź też przerw w ich prowadzeniu, to nie można poczynić inwestorowi zarzutu, iż takowe prace prowadzi kilka lat. Przepisy prawa budowlanego określają jedynie moment, w którym można rozpocząć prace budowlane stanowiąc, iż takowe można rozpocząć dopiero jeżeli w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Z oświadczenia inwestora, które nie jest kontestowane przez skarżącą wynika, iż roboty budowlane związane z wykonaniem ogrodzenia rozpoczęto nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia zgłoszenia i jednocześnie przed wyekspirowaniem dwuletniego terminu od wskazanego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia prac. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego ustaliły, co potwierdzają także dokumenty zgłoszone do akt administracyjnych, iż ogrodzenie jest realizowane z odstępstwami od zgłoszenia, jednakże modyfikacje te nie mają charakteru istotnego, a ogrodzenie nadal spełnia wymagania, a tym wielkościowe, określone w rozporządzeniu, a w szczególności § 41 i nast. rozporządzenia. Modyfikacja nie skutkuje również naruszeniem parametrów ogrodzeń określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w treści skargi wyjaśnić wypada, iż nie jest uzasadniony argument wskazujący na sprzeczność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia organów nadzoru potwierdzają, iż w sprawie nie doszło do naruszenia ww. § 3 pkt 10 lit. "a" i "b" uchwały z dnia 2 lipca 2003 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru m. B. Poza zakresem zainteresowania organów nadzoru i tym samym poza wpływem na rozstrzygnięcie, pozostaje kwestia połączenia dwóch dotychczas oddzielnych działek gruntu (oznaczonych nr ewid. 584/1 i 584/2). Kwestia ta w żaden sposób nie przekłada się na normy prawa budowlanego, dlatego nie ma charakteru istotnego dla ferowanego przez organy administracji rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej, spadek ogrodzenia i słupka na jej działkę powoduje zalewanie (i niszczenie ściany) jej budynku. Tymczasem – zdaniem składu orzekającego – z materiału dowodowego wynika, iż ogrodzenie z całą pewnością nie ma spadku na ścianę budynku skarżącej. Słupek ma 4 spadowy daszek o niewielkim kącie nachylenia i – w ocenie sądu – nie powoduje żadnych negatywnych konsekwencji dla ściany budynku skarżącej. Z pomiarów organu wynika, że słupek jest oddalony o 4 cm od ściany budynku skarżącej, jego rozmiary nie są znaczące, zatem nie można mówić o jego negatywnym wpływie na ścianę budynku skarżącej. Według skarżącej słupek jest oddalony o 0,5 cm, co jednak – w świetle dokumentów załączonych do akt administracyjnych – nie znajduje poparcia. Podobnie trudno zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż samochody parkujące na nieruchomości inwestora negatywnie oddziałują na budynek stanowiący jej własność. Na parkingu zorganizowanym na działce inwestora znajduje się metalowa barierka blokująca dojazd parkujących samochodów bezpośrednio do ściany budynku skarżącej. Według skarżącej słupek ogrodzenia jest postawiony na terenie stanowiącym jej własność. Także i ta kwestia pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem realizacja inwestycji z poszanowaniem granic nieruchomości inwestora nie jest badana w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Ewentualnych roszczeń związanych z naruszeniem granic nieruchomości strona może dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym. Niewątpliwie współwłaścicielami działki nr ewid. 584 są małżonkowie N., a mimo to decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została skierowana tylko do S. N.. Naruszenie to konwalidował jednak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. kierując najpierw zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a., a później decyzję do obu małżonków. Z tego powodu wspomniane uchybienie nie może – w chwili obecnej – stanowić podstawy do wyeliminowania kontestowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Kwestia czy skarżąca powinna być stroną postępowania przed konserwatorem zabytków wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania. Skarżąca uznając, że jest pominiętą stroną tegoż postępowania, może złożyć we właściwym organie wniosek o wznowienie postępowania. Kwestia ta i tym samym ocena czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania przed konserwatorem zabytków, jako pozostająca bez wpływu na rozstrzygnięcie, nie ma znaczenia w sprawie niniejszej. Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. LS