II SA/Łd 2210/01

Dnia 10 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie NSA Teresa Rutkowska, p.o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant referent stażysta Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. B. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz E. B. i J. S. kwoty po 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art.22 pkt.1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne/Dz.U. 100 z 2000r. poz.1086/, § 42 ust.2 i § 56 pkt.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków/Dz.U. nr 38 poz.454/, art.104 kpa oraz art.8 i 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo wodne/Dz.U. nr 38 poz.230 z późn. zm./ orzekł: 1. o zatwierdzeniu operatu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków miasta Ł. obrębów ewidencyjnych Nr 1 – [...], Nr 5 – [...], Nr 6 [...] oraz operatu opisowo- kartograficznego ewidencji budynków obrębu Nr 8 – [...]. 2. o zmianie przebiegu granicy jednostek ewidencyjnych miasta Ł. obręb [...] z jednostką ewidencyjną gmina Ł. obręby [...] i [...] - na odcinku linii brzegowej lewego brzegu rzeki A. 3 o zmianie granicy obrębów [...] i [...] w rejonie ulicy A. 3. o zmianie granicy obrębów [...] i [...] w rejonie wsi Z. 4. o utracie aktualności operatu dotychczasowej ewidencji gruntów miasta Ł. obrębów [...],[...],[...] W uzasadnieniu stwierdzono, iż operat opisowo-kartograficzny ewidencji gruntów i budynków został wykonany przez A SA. oddział w G.. Prace zostały wykonane w oparciu o projekt modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków uzgodniony z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zmiana granicy lewego brzegu rzeki A od punktu granicznego nr 263(położonego przy granicy obrębów [...] i [...]) do punktu granicznego nr 22 (położonego przy zbiegu granicy Ł. z granicą wsi W.) została ustalona w postępowaniu wodnoprawnym zatwierdzonym decyzją administracyjną z dnia [...]. Zmiana granicy obrębów [...] i [...] (od punktu granicznego nr 1203 do punktu granicznego nr 2761) wynikała z faktu, że dotychczasowa linia granicy dzieliła istniejące budynki i nieruchomości. Powyższa zmiana została uzgodniona z Wojewódzkim Urzędem Statystycznym. Zmiana granicy obrębów [...] i [...] (od punktu granicznego nr 26-2052 do punktu granicznego nr 9-1131) wynikała z faktu, że dotychczasowa linia granicy dzieliła istniejącą działkę. Powyższa zmiana została uzgodniona z Wojewódzkim Urzędem Statystycznym. Opracowany projekt operatu opisowo - kartograficznego został wyłożony do publicznego wglądu osób zainteresowanych w lokalu Starostwa Powiatowego w Ł., w dniach: - od 17 kwietnia 2001 r. do 24 kwietnia 2001 r. - od 26 kwietnia 2001r. do 27 kwietnia 2001r. Uwagi i zastrzeżenia do danych ewidencyjnych przedstawionych w operacie opisowo - kartograficznym zostały rozpatrzone przez Starostę przy udziale wykonawcy. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyły J. S. i E. B. podnosząc, iż ich działki nr 4349 i 4351 funkcjonują w tych granicach od 1955r. i chociażby przez zasiedzenie stan faktyczny winien zostać uznany za zgodny z prawem. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na podstawie art.138 § 1 pkt.1 kpa oraz art.7b ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne/Dz.U. nr 100 z 2000r. poz.1086 z późn. zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż ustawa z dnia 17 maja 1989r. nie daje podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych, bowiem zadaniem ewidencji gruntów i budynków jest jedynie rejestrowanie informacji o nieruchomościach oraz danych o ich właścicielach na podstawie dokumentów dostarczonych przez strony lub odpowiednie organy. Dlatego też organy ewidencji gruntów i budynków nie mogą ze skutkiem prawnym ustalać przedmiotu własności lub osoby będącej właścicielem, bowiem zgodnie z art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe. Natomiast strony mogą dochodzić swoich praw w sądach cywilnych. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły J. S. i E. B.. W uzasadnieniu skarżące podniosły, iż ich działki zostały wyznaczone w latach 50-ych. Na granicy obu działek stała zabytkowa kapliczka. Wspólnie z przedstawicielami Starostwa w Ł. wyznaczone zostały granice kapliczki. Zgodnie z tymi granicami kapliczka została ogrodzona. Powierzchnie działek skarżących zostały pomniejszone o powierzchnię działki z kapliczką. Przesunięcie obecnie granicy działki z kapliczką jest niesłuszne. W konkluzji skarżące wnosiły o ponowne rozpoznanie ich sprawy. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga E. B. i J. S. jest uzasadniona. Należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004r., na podstawie art.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1271/ weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/. Zgodnie z treścią art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga E. B. i J. S. została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004r. i do tego dnia postępowanie nie zostało zakończone. Skarga ta winna więc zostać rozpoznana na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś sądem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne/Dz.U. nr 100 z 2000r. poz.1086 z późn. zm./ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków/Dz.U. nr 38 poz.454/. Zgodnie z treścią art.24 ust.1 ustawy 17 maja 1989r. informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. W myśl § 20 i § 21 ust.2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. częściami składowymi operatu ewidencyjnego są: 1./ operat geodezyjno-prawny 2./ operat opisowo-kartograficzny. Operat opisowo-kartograficzny składa się z: 1./ komputerowych wydruków raportów, które obrazują dane ewidencyjne w momencie zakładania ewidencji 2./ kopii odpowiedniego fragmentu mapy, o której mowa w § 8 ust.2. Zgodnie z treścią § 36 wymienionego rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1./ w postępowaniu rozgraniczeniowym 2./ w celu podziału nieruchomości 3./ w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów 4./ w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości 5./ na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej 6./ przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków W myśl zaś § 55 wymienionego rozporządzenia modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1./ uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia 2./ modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu 3./ poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż organy administracji publicznej wykonały modernizację ewidencji gruntów w celu dostosowania istniejącego stanu faktycznego do stanu prawnego. Modernizację wykonała A S.A. oddział w G. lecz nie została załączona dokumentacja dotycząca wyznaczenia nowych granic działek nr 4349, 4350 i 4351. W aktach administracyjnych brak jest również wypisów z ksiąg wieczystych wymienionych działek oraz odpisów map wymienionych działek znajdujących się w tych księgach. Organy administracji podały wprawdzie powierzchnie wymienionych działek figurujące w księgach wieczystych lecz nie podano jaka winna być szerokość i długość działki 4350 zgodna ze stanem prawnym. Wskutek modernizacji ewidencji zwiększeniu uległa faktyczna powierzchnia działki nr 4350 i zmniejszono faktyczną powierzchnię obu działek skarżących. Nie wyjaśniono jednak dlaczego przyjęto taki a nie inny przebieg granic tej działki. Nie wiadomo zatem jaka winna być, zgodna ze stanem prawnym, szerokość i długość działki nr 4350 i dlaczego granice te winny przebiegać na obu działkach skarżących a nie wytyczono ich przykładowo tylko na działce nr 4349 bądź tylko na działce nr 4351. Nie wyjaśniono także jaka była faktyczna powierzchnia działki nr 4350 wyznaczona ogrodzeniem na gruncie i o ile była ona mniejsza od powierzchni figurującej w księdze wieczystej. Organy administracji słusznie podniosły, iż w postępowaniu dotyczącym zmian w ewidencji gruntów nie można kształtować stosunków własnościowych. Oznacza to, iż ewidencja ta jest jedynie zbiorem informacji o nieruchomości i winna odzwierciedlać aktualny stan prawny dotyczący konkretnej nieruchomości. Powoływanie się organów administracji na to, iż do ewidencji przyjęto granice działek nr 4349, 4350 i 4351 zgodnie ze stanem prawnym jest jednak bardzo ogólnikowe. Nie wyjaśnia bowiem dlaczego stan faktyczny jest niezgodny ze stanem prawnym i dlaczego przyjęto taki a nie inny przebieg granicy trzech wymienionych działek. Skoro skarżące kwestionowały ustalony przebieg granicy działki nr 4350 to organy administracji winny dokładnie wyjaśnić tę kwestię. Winny więc wyjaśnić jak powinna przebiegać granica działki nr 4350 zgodnie ze stanem prawnym i z czego to wynika. Winno być również wyjaśnione jaka była faktycznie powierzchnia tej działki wyznaczona ogrodzeniem i o ile jest ona mniejsza od powierzchni wynikającej ze stanu prawnego. Organy administracji nie wyjaśniły jednak tych kwestii. Nie podjęły zatem wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Również w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Naruszyły tym przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze na podstawie art.145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji ma charakter deklaratoryjny. Nie kształtuje ono nowego stanu prawnego a więc nie podlega wykonaniu. W związku z czym orzekanie czy i w jakim zakresie decyzja organu odwoławczego może być wykonana jest bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze sąd odstąpił od orzekania w tej kwestii. Na podstawie art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz każdej ze skarżących kwoty po 10 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny ustalić jaki jest stan prawny działek nr 4349, 4350 i 4351 a w szczególności jak powinny przebiegać ich granice i z czego to wynika. Winno być również wyjaśnione jaka jest faktyczna powierzchnia działki nr 4350 wyznaczona ogrodzeniem i o ile jest ona mniejsza od powierzchni wynikającej ze stanu prawnego. Po zebraniu całego materiału dowodowego organy administracji winny dokonać wnikliwej jego oceny a następnie podjąć decyzję w przedmiocie ewentualnej modernizacji ewidencji gruntów. W przypadku ewentualnego wyznaczenia nowych granic działki nr 4350 należy dokładnie wyjaśnić dlaczego granice te winny przebiegać w taki a nie inny sposób. Organy administracji winny również ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących zaś swoje rozstrzygnięcie organy winny uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom określonym w art.107 § 3 kpa.