II SA/Łd 2212/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie : NSA Anna Łuczaj, NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]); 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz H. S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomoc- nienia się wyroku. IISA/Łd 2212/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał A. i H. S. rozbiórkę budynku letniskowego zrealizowanego na działce nr 555/2 położonej w m. P., gm. W.. W uzasadnieniu stwierdzono, że w wyniku postępowania wszczętego na wniosek Dyrekcji [...] Parków Krajobrazowych w S. w sprawie przedmiotowej zabudowy organ ustalił, że na wyżej wskazanej działce należącej do A. i H. S., w 1992r. wybudowano samowolnie budynek letniskowy o konstrukcji drewnianej. Na powyższy budynek wymagane było zgodnie z art. 28 prawa budowlanego z 1974r. pozwolenie na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Ponadto, zgodnie z obowiązującą uchwałą nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] ( opublik. w Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...] z [...], poz. [...] ) przedmiotowa działka stanowi teren upraw rolnych ( RP i RZ ). Również miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązujący do listopada 1992r., zatwierdzony uchwałą GRN w W. nr [...] z dnia [...], określał przeznaczenie w/w terenu pod uprawy rolne. Także – zgodnie z uchwałą [...] z dnia [...] w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W. – teren upraw rolnych w dolinie rzeki A objęty został bezwzględnym zakazem budownictwa. Z tych względów organ na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. orzekł, jak w osnowie. W odwołaniu od decyzji H. S. podniósł między innymi, że przedmiotowy obiekt powinien być w jego ocenie zalegalizowany, gdyż został wybudowany w 1991r., nie stwarza zagrożenia i nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla działki siedliskowej, którą nabył. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na treść notatki służbowej spisanej w dniu 13 sierpnia 2001r. w organie I instancji z udziałem H. S., z której wynika, że budynek letniskowy wybudowany został w 1992r. i od tego czasu jest użytkowany. Skarżący nie wykazali, że na przedmiotowej działce prowadzili uprawy rolne oraz że istniejący budynek był niezbędny do prowadzenia tej działalności. Bezsporne jest, iż obiekt powstał w sposób samowolny, bez pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy powołał się ponadto na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] i zmiany do niego dokonane uchwałą z dnia [...]. Organ podniósł także, iż w aktach znajduje się pismo Urzędu Gminy W. z dnia 14 września 2001r., z którego wynika, że Urząd Gminy nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązującego przed 1992r., jednakże poprzednio obowiązujący plan przewidywał takie samo przeznaczenie terenów położonych w dolinie rzeki A, jak plan obowiązujący od listopada 1992r. W tej sytuacji organ stwierdził, że wobec samowolnie zrealizowanej przez A. i H. S. budowy domku letniskowego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, z naruszeniem ustaleń obowiązującego wówczas planu przestrzennego zagospodarowania gminy, ma zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. i dlatego orzekł, jak wyżej. W skardze do NSA H. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 8 i 136 kpa. Stwierdził między innymi, że przedmiotowy budynek powstał w 1991r., bez pozwolenia na budowę, gdyż skarżący uzyskał mylną informację, iż na tak niewielki obiekt, realizowany na terenach wiejskich, nie jest ono potrzebne. Podniósł także, że obiekt ma charakter gospodarczo-mieszkalny, gdyż część działki użytkuje jako ogród warzywny i chowa w nim niezbędne narzędzia, a jednocześnie ze względu na odległość działki od miejsca stałego zamieszkania ( ok. 160 km ), musi dysponować schronieniem przed deszczem i mieć gdzie przenocować. Zarzucił ponadto, że organ nie skorzystał z unormowania zawartego w art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. i nie odroczył terminu rozbiórki, zważywszy na nakład finansowy związany z budową i status materialny skarżącego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wywodząc, iż decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 3 ustawy, skutkuje uchyleniem decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe stosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzują unormowania zawarte w art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Wynika z nich, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ponadto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy stwierdzić, iż organ - w ocenie Sądu - nie poczynił istotnych ustaleń, niezbędnych do prawidłowego podjęcia decyzji. Z dniem 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ). Z tym dniem straciła ważność ustawa z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ). Stosownie do treści art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. – do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z uregulowaniem zawartym w art. 103 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – przepisu art. 48 ( dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ ) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie okolicznością poza sporem jest, iż budynek letniskowy został zrealizowany przez A. i H. S. pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ) w sposób samowolny, bez wymaganego art. 28 tej ustawy pozwolenia na budowę. Kwestią sporną, mającą zasadnicze znaczenie w sprawie, jest natomiast dokładne ustalenie, kiedy budynek ten powstał. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził w tym zakresie stosownych ustaleń. Z notatki służbowej spisanej w dniu 13 sierpnia 2001r. wynika, że przedmiotowy obiekt powstał w 1992r., bez wskazania konkretnego miesiąca zakończenia budowy, i że od tego czasu jest użytkowany. Jednakże w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji skarżący podnosi, iż obiekt zrealizowano w 1991r. Sąd stwierdza, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 – ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota", nr 50, s. 16 ). Należy ponadto podnieść, iż stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Unormowanie to wskazuje na to, że obowiązkiem organu jest poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w okresie realizowania inwestycji. W niniejszej sprawie organ powołuje się na zapis planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...], według którego przedmiotowa działka stanowi teren upraw rolnych. Zważywszy na datę podjętej uchwały można, w ocenie Sądu, z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, iż przedmiotowy obiekt powstał pod rządem planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przed 26 listopada 1992r., gdyż okres późnej jesieni najczęściej nie sprzyja inwestycjom budowlanym, zwłaszcza realizowanym przez prywatne osoby na terenach poza miastem. Tymczasem organ, mimo podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż budowa obiektu miała miejsce w 1991r., nie przeprowadził w tym przedmiocie należytego postępowania wyjaśniającego. Nie można bowiem za takie uznać poprzestanie na uzyskaniu z Urzędu Gminy w W. pisma z dnia [...], z którego wynika, iż Urząd ten nie jest w posiadaniu planu zagospodarowania przestrzennego sprzed 1992r., ale jednocześnie informuje o braku zmian w zapisie planu dla terenów rolnych i leśnych dla obszaru doliny rzeki A. Aby móc podjąć właściwą decyzję organ winien bowiem dysponować stosownym wypisem i wyrysem tegoż planu obejmującego przedmiotową nieruchomość. Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) Sąd orzekł, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.