II SA/Łd 222/12

Dnia 15 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – adwokatowi R. S. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście złotych) tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] dotyczącej przyznania B. M. zasiłku stałego w kwocie 444,00 zł miesięcznie na okres od marca 2009 r. do lutego 2012 r., w części dotyczącej sposobu realizacji przyznanego świadczenia. W toku postępowania ustalono, iż B. M. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest rozwiedziony, zajmuje jeden pokój w mieszkaniu, w którym przebywa także była żona i córka, nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania. Skarżący legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] nr [...] o zaliczeniu go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Ponadto skarżący posiada dochód w postaci zasiłku stałego w wysokości 444 zł miesięcznie, jest objęty systematyczną pomocą ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną, w jakiej się znajduje. Poza zasiłkiem stałym korzystał z innych form pomocy społecznej (ma przyznany nieodpłatnie pobyt w Środowiskowym Domu Samopomocy w B., gdzie otrzymywał pomoc w formie obiadów wydawanych w tej placówce). Z posiadanej przez Ośrodek dokumentacji wynikało także, że B. M. ma rozpoznany zespół zależności alkoholowej. Nadto ustalono, iż w 2011r. skarżący otrzymał pomoc w formie zasiłków celowych na pokrycie kosztów zakupu leków oraz na zakup posiłków. Wobec faktu, iż regularnie uczestniczył w zajęciach terapeutycznych, utrzymując abstynencję (co potwierdzali pracownicy Środowiskowego Domu Samopomocy), uzasadnione było wypłacanie zasiłków w kasie MOPS. W ramach dokonywanych czynności, w dniu 12 października 2011 r., pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wraz pracownikami Środowiskowego Domu Samopomocy zastali skarżącego pod wpływem alkoholu, co potwierdza notatka służbowa załączona do akt sprawy. Tego dnia skarżący odebrał w kasie MOPS zasiłek stały w wys. 444 zł, a w rozmowie z pracownikami ŚDS przyznał, że za wypłacony zasiłek zakupił alkohol. W dniu 18 października 2011 r. pracownicy Ośrodka ponownie zastali zainteresowanego pod wpływem alkoholu. W związku z powyższym organ I instancji uznał, iż skarżący przyznane świadczenie wykorzystuje na zakup alkoholu, co oznacza, że przeznacza je niezgodnie z celem, na który zostało przyznane i w efekcie marnotrawi przyznaną pomoc. Na tej podstawie organ I instancji, w oparciu o art. 104 i art. 108 K.p.a. w związku z art. 106 ust. 5, art. 7 pkt 5, 6, 13, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 20, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 98, art. 104 ust. 2, 3, art. 106 ust. 1, 3, 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., nr 175 poz. 1362, ze zm.), decyzją z dnia [...], nr [...], zmienił swoją ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] (zmienioną uprzednio ostatecznymi decyzjami nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...]) dotyczącą przyznania B. M. zasiłku stałego w kwocie 444,00 zł miesięcznie na okres od marca 2009 r. do lutego 2012 r., w części dotyczącej sposobu realizacji świadczenia w ten sposób, że od listopada 2011 r. zasiłek stały będzie realizowany w sklepie nr 45 w B., przy ul. A. Organ wskazał w decyzji, że świadczenie płatne będzie przelewem na konto PSS "C" w B. oraz zastrzegł, że zasiłku nie można przeznaczyć na zakup artykułów tytoniowych i alkoholowych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes strony. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł B. M. Zdaniem skarżącego decyzja ta narusza jego dobra osobiste, narusza prawo i jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Skarżący zakwestionował również w odwołaniu nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także zarzucił organowi, iż ten nie udostępnił mu akt sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji organ odwoławczy powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołał się na przepisy ustawy o pomocy społecznej, a następnie podniósł, iż w świetle zebranego materiału dowodowego uznać należy, że organ I instancji wobec stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń i korzystania z nich w sposób niezgodny z przeznaczeniem, w związku z nadużywaniem przez skarżącego alkoholu, uprawniony był do zmiany decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego i ustalenia formy niepieniężnej tego świadczenia. Przy wydaniu decyzji organ kierował się ogólnymi zasadami wyrażonymi w ustawie o pomocy społecznej, a w szczególności art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4. Właśnie w oparciu o te zasady, a także przepisy art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zmieniono dotychczasową decyzję w sprawie zasiłku stałego i orzeczono o formie niepieniężnej tego świadczenia. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że organ I instancji skorzystał w odniesieniu do świadczeniobiorcy z łagodniejszego uprawnienia, jakim jest przyznanie świadczenia w formie niepieniężnej. W przypadku dalszych negatywnych jego zachowań, czy braku współpracy z pracownikiem socjalnym, organ będzie mógł skorzystać z innych uprawnień ustawowych, w tym z najdalej idącego uprawnienia odmowy przyznania świadczeń. W odniesieniu do zarzutu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Instytucja przewidziana w tym przepisie ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Jedną z przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędność" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego nie może budzić wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie powinno dojść do zwłoki w realizacji przyznanego świadczenia ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, a w efekcie ze względu wyjątkowo ważny interes strony. Nadanie w tych warunkach rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nie może być oceniane jako naruszające prawo. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożył B. M. podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę i uzupełnił ją o zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez dowolne uznanie, że zaszły okoliczności o marnotrawieniu pomocy przez skarżącego oraz ust. 2 ustawy o braku współdziałania skarżącego z organem administracji, art. 106 ust. 5 ustawy przez dowolne uznanie, iż zachodzą przesłanki tym przepisie wymienione, a także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. Ponadto wniósł o przyznanie mu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Natomiast ust. 2 powołanego przepisu stanowi, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jak wynika z powyższego, ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania, będące następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Miejsce tych przepisów w ustawie wskazuje, jak wielką uwagę należy przywiązywać do współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami organizacyjnymi i pracownikami pomocy społecznej. Trzeba bowiem pamiętać, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których wyżej mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy). Pamiętać również trzeba, że korzystanie z określonych świadczeń przewidzianych w ustawie z jednej strony rodzi dla świadczeniobiorców uprawnienia, ale z drugiej strony nakłada na nich również obowiązki. O jednym z takich obowiązków mówi art. 4 ustawy, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W stanie faktycznym sprawy organy uznały, że skarżący marnotrawi otrzymywane środki finansowe w postaci zasiłku stałego, wobec czego organy zmieniły formę wypłaty tego świadczenia. Po zmianie skarżący otrzymuje świadczenie za pośrednictwem wskazanego sklepu spożywczego, w którym może on odbierać żywność. Podstawę takich działań stanowiło uznanie organu, że skarżący marnotrawi otrzymane świadczenie, bowiem ustalono, że nadużywa alkoholu, o otrzymanych z pomocy społecznej świadczeń nie przeznacza zgodnie z ich celem. Ustalenia takie potwierdzają dokumenty załączone do akt administracyjnych, a w szczególności notatki służbowe sporządzane przez pracowników MOPS na okoliczność spożywania przez skarżącego alkoholu. Dodatkowo, w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez lekarza psychiatrę i karta informacyjna leczenia szpitalnego. Wszystkie te dokumenty potwierdzają stwierdzone u skarżącego rozpoznanie w postaci zespołu zależności alkoholowej. Dokumenty te potwierdzają również wcześniejszy pobyt skarżącego w szpitalu psychiatrycznym z powodu choroby alkoholowej. Poza sporem pozostaje tym samym fakt, że skarżący jest uzależniony od alkoholu. Niemniej o wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia zdecydowały stwierdzone w toku postępowania okoliczności nadużywania alkoholu, wypełniające znamiona art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, natomiast ust. 5 stanowi, iż decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W oparciu ww. przepis art. 106 ust. 5 ustawy oraz o należycie ustalony stan faktyczny należy wskazać, że organ administracji prawidłowo powołał się na art. 106 ust. 5 ustawy i zmienił decyzję przyznającą świadczenie orzekając, że świadczenie będzie świadczeniem niepieniężnym, mając na uwadze negatywne zachowania świadczeniobiorcy polegające na nadużywaniu alkoholu. Taka postawa osoby utrzymującej się z pomocy społecznej (z zasiłku stałego, zasiłków celowych na zakup posiłków i zakup leków) świadczy o marnotrawieniu przez niego przyznanych świadczeń i korzystaniu z nich w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Dalsze wypłacanie zasiłku w formie pieniężnej nie znajduje zatem uzasadnienia. Z drugiej strony zmiana świadczenia z pieniężnego na niepieniężne pozwoli w lepszym stopniu realizować cel na jaki to świadczenie zostało przyznane, czyli zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych strony. Rozstrzygnięcie tym bardziej uznać należy za prawidłowe jako, że jedynie zmieniła się forma realizacji przyznanego zasiłku stałego, natomiast jego wysokość nie uległa zmianie. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał zarówno wydane rozstrzygnięcie jak i prowadzące doń działanie organów administracji w sprawie za zgodne zarówno z regulacją prawa materialnego, jak i przepisami postępowania. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec o oddaleniu skargi. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). j.m.