II SA/Łd 222/15

Dnia 8 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A.W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] [...] uchylającej od dnia 1 grudnia 2013 r. decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] orzekającej o przyznaniu A.W. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia, działając na podstawie art.138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267) , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] [...] organ l instancji uchylił od dnia 1 grudnia 2013 r. decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] orzekającą o przyznaniu stronie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia, na dziecko - B. W. w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 1 września 2012 r. do 30 listopada 2015r. Od powyższej decyzji A. W. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona wskazała, iż zmiana decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny jest dla niej niezrozumiała, ponieważ dziecko strony jest dalej chore, zaś mąż nie pobiera żadnego zasiłku socjalnego ani pielęgnacyjnego na terenie Niemiec. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, że w dniu 16 października 2014 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo z Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. znak: [...] z dnia [...], informujące, iż instytucją właściwą do ustalenia uprawnienia do przedmiotowego świadczenia w związku z mającą miejsce w sprawie koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 grudnia 2013 r. jest Marszałek Województwa [...]. Zdaniem Kolegium organ l instancji zobligowany był przeto regulacją zawartą w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] orzekającej o przyznaniu stronie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia, na dziecko-B.W. w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 1 września 2012 r. do 30 listopada 2015r. Organem właściwym do wydania decyzji jest bowiem w takim przypadku wyłącznie marszałek województwa, który w oparciu o art. 23a ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozstrzyga zgodnie z art. 21 tej ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 23a ust. 6 u.ś.r. Marszałek Województwa [...] winien także zbadać, jakie w ogóle świadczenia przysługiwały ojcu dzieci w tym państwie i czy pokrywają się one z zasiłkiem rodzinnym oraz dodatkami do zasiłku rodzinnego otrzymywanymi przez odwołującą na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję złożyła A.W. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że może się jedynie domyślać, że organ pozbawił jej świadczenia na skutek informacji, że mąż skarżącej aktualnie mieszka w Niemczech i w kwietniu 2014 r. podjął tam pracę. Strona oświadczyła, że ani ona ani jej mąż nie otrzymują żadnych świadczeń rodzinnych z Niemiec. Jednocześnie skarżąca podniosła, że jej mąż wystąpił do władz niemieckich o przyznanie takich świadczeń, jednak do chwili obecnej nie zostały mu jednak przyznane żadne świadczenia. Wobec powyższego rozstrzygnięcie pozbawiające jej zasiłku pielęgnacyjnego wstecznie z dniem 1 grudnia 2013 r., jest dla niej krzywdzące, ponieważ nie zmieniły się żadne okoliczności, na podstawie których przyznano zasiłek pielęgnacyjny. Zdaniem strony organy obu instancji nie przeanalizowały przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. (WE) Nr L 149, z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71, w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. (WE) Nr L 74, z dnia 27 marca 1972 r. ze zm.) i wydały decyzje z ich naruszeniem, a także błędnie interpretują art. 23a ust. 5 ustawy o oświadczeniach rodzinnych, przyjmując, że fakt zamieszkania i podjęcia pracy przez męża skarżącej w Niemczech jest wystarczający by "skoordynować świadczenia" i pozbawić stronę polskiego zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy jej mąż nie otrzymał podobnego świadczenia w Niemczech. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.),. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając w ramach tak zakreślonej kognicji sądu zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postępowanie administracyjne stwierdzić trzeba, iż skarga jest zasadna. Materialną podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 roku, poz. 1456 zez m.) Zgodnie z art. 23a ust. 1 tej ustawy w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. W przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 2 ustawy). W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 ustawy). Dla jasności warto wyjaśnić na czym polega różnica pomiędzy przesłankami z art. 23a ust. 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ust. 5 tego artykułu. Otóż art. 23a ust.1-4 ustawy wymaga od organu pomocowego zwrócenia się do marszałka województwa z zapytaniem czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w razie, gdy członek rodziny osoby uprawnionej przebywa (wyjeżdża) poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że sam wyjazd członka rodziny (inny niż pobyt turystyczny lub w celach leczniczych czy edukacyjnych – art. 23a ust. 2a ustawy) jest podstawą wyłącznie do wystąpienia z zapytaniem, którego celem jest ustalenie jakie przepisy należy w sprawie zastosować. Ta regulacja nie sprzeciwia się rozporządzeniu nr 883/2004 i organ prawidłowo zastosował ten tryb zapytania, skoro niewątpliwie ojciec osoby uprawnionej wyjechał do Niemiec w celach zarobkowych. Natomiast art. 23a ust. 5 ustawy stanowi podstawę dla kolejnego etapu postępowania - uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne - i uzależnia to uchylenie od podlegania ustawodawstwu innego państwa członkowskiego, zaś zakres uchylenia uzależnia od dnia, w jakim okresie osoba podlegała ustawodawstwu innego państwa. Jednocześnie jednak trzeba zwrócić baczną uwagę na przepisy prawa Unii Europejskiej w przedmiocie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Należy przyznać trafność zarzutowi skargi, iż organy pominęły w swych rozważaniach regulacje unijne. Jednak rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. oraz rozporządzenie Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 r., na które powołała się strona, zostały uchylone i zastąpione odpowiednio przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2009.284.1). Stosownie do art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Ustawodawstwo takie określane jest zgodnie z przepisami niniejszego tytułu: osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego (art. 11 ust. 3 lit.a rozporządzenia nr 883/2004). Z powyższych przepisów wynika, że tylko jedno ustawodawstwo może być właściwe, a ustala się je zgodnie z zasadą lex loci laboris – pracownik będzie podlegał ustawodawstwu państwa, w którym pracuje, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa (por.: wyrok z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie C-347/10 A. Salemink). Należy założyć, iż racjonalny polski ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych celowo nie zdefiniował pojęcia "podleganie ustawodawstwu państwa", albowiem taka definicja już funkcjonuje w polskim porządku prawnym na podstawie rozporządzenia nr 883/2004. A nawet gdyby polski ustawodawca podjął próbę zdefiniowania tego pojęcia i zrobiłby to w sposób odmienny, to zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy i organy administracji byłyby zobowiązane odmówić stosowania krajowej regulacji i stosować bezpośrednio rozporządzenie nr 883/2004. Raz jeszcze podkreślić wypada, że zgodnie z zasadami prawa unijnego rozporządzenia unijne są bezpośrednio obowiązujące i bezpośrednio skuteczne w porządku prawnym państw członkowskich, a więc w niniejszej sprawie organ powinien był ocenić podleganie ustawodawstwu państwa zgodnie z zasadą lex loci laboris. Z tego powodu Sąd uznał, że wniosek organu co do daty, od której ojciec dziecka podlegał ustawodawstwu innego państwa jest dyskusyjny. Organy nie ustaliły w sposób niewątpliwy od kiedy ojciec dziecka pracował poza Polską, choć prawnie relewantnym zdarzeniem - dla zastosowania art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 11 ust. 3 lit.a rozporządzenia nr 883/2004 - jest właśnie podjęcie pracy w innym kraju członkowskim, a nie tylko zamieszkanie poza Polską. Sąd dostrzega, iż pierwsza informacja pochodziła od skarżącej wskazywała, iż jej mąż pracował na terenie Niemiec od dnia 30 listopada 2013 roku, lecz później sam zainteresowany tłumaczył, że do 1 kwietnia 2014 roku pracował w Polsce, a dopiero później przeprowadził się do Niemiec (oświadczenie męża skarżącej doręczone organowi I instancji w dniu 24 października 2014 roku). Organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień ojca dziecka, a zatem nie rozważył całokształtu zebranego materiału. Sąd nie wyklucza, iż możliwe było, że mąż skarżącej pracował równolegle w dwóch państwach, jednak dokładnych ustaleń w tej mierze winien dokonać organ w prowadzonym ponownie postępowaniu i w konsekwencji rozważyć czy zastosowanie miałby art. 13 rozporządzenia nr 883/2014 (określający zasady ustalania podlegania ustawodawstwu państwa w razie wykonywania pracy w dwóch lub więcej państwach członkowskich. Należy tu podkreślić, iż prawidłowe ustalenie daty początkowej podlegania ustawodawstwu innego państwa członkowskiego jest o tyle istotne, iż od tej okoliczności (i od tej daty) ustawodawca uzależnia zakres uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne (art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż kwestionowane decyzje zostały wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, zatem z naruszeniem rygorów postępowania określonych w art. 7, 77 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 107 §3 k.p.a. organ obowiązany jest wyjaśnić podstawę prawną z przytoczeniem przepisów, które zastosował w sprawie. Tymczasem organy – w zakresie regulacji unijnych - nie wskazały żadnych aktów prawnych. Nie jest to rozwiązanie akceptowalne, uniemożliwia ono bowiem adresatom decyzji weryfikację przyjętych rozwiązań. Zaś w odniesieniu do argumentacji skarżącej, iż jej mąż nie uzyskał żadnego świadczenia socjalnego na terenie Niemiec, należy podnieść, że na obecnym etapie nie może on przynieść spodziewanych efektów. Kontrolowane postępowanie ogranicza się do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie (i to tylko w zakresie uzależnionym od momentu podlegania męża skarżącej ustawodawstwu innego państwa członkowskiego), zaś po ewentualnym ponownym uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne to marszałek województwa - na podstawie art. 23a ust. 6 ustawy – będzie organem uprawnionym do rozstrzygania w przedmiocie świadczenia rodzinnego. Nastąpi wtedy kolejny etap postępowania, kiedy strona będzie mogła podnieść wskazany argument, a organ powinien go rozważyć. Wówczas marszałek województwa będzie zobligowany zbadać czy ojcu dziecka przyznano świadczenia w innym państwie członkowskim i czy rodzajowo pokrywały się one ze świadczeniami uzyskanymi przez skarżącą w kraju. Reasumując, organy niewłaściwie zinterpretowały pojęcie podlegania ustawodawstwu innego państwa, co stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię, nie wyjaśniły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - okresu pracy męża skarżącej na terenie Niemiec, a więc okresu, w jakim strona podlegała ustawodawstwu tego państwa w zakresie uprawnień do świadczeń rodzinnych. Uchybienia powyższe, o czym wyżej była mowa, mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, ocenią zebrany materiał dowodowy, wskażą podstawę prawną rozstrzygnięcia przytaczając zastosowane przepisy prawa, w tym konkretne regulacje prawa wspólnotowego. ms