II SA/Łd 2237/01

Dnia 18 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przedłożenia dokumentacji 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. O. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § l pkt l kpa i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] roku nakazującą skarżącemu przedłożenie dokumentów dotyczących budynku gospodarczego bez poddasza użytkowego o wym. 5,55 x 5,35 m, w tym: inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, inwentaryzacji budowlanej części budynku zrealizowanej przed l stycznia 1995 roku wraz z opinią techniczną o prawidłowości wykonanych robót budowlanych oraz robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami i funkcjonowania bez poddasza oraz nakazującej wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami i funkcjonowania bez poddasza - w terminie do dnia 31 października 2001 roku. W uzasadnieniu wyjaśniono, że sprawa budynku gospodarczego była przedmiotem wcześniejszego postępowania prowadzonego przez organy I i II instancji, jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Sąd ten wyrokiem z dnia 13 marca 2001 roku, sygn. akt II SA/Łd 2438/97, uchylił decyzje organów I i II instancji, jednocześnie wskazując, iż po ustaleniu daty budowy organ winien rozważyć możliwość zastosowania w przedmiocie budowy budynku gospodarczego przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku, natomiast w stosunku do poddasza możliwość zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Rozpoznając sprawę ponownie organ stopnia podstawowego uznał, że w stosunku do budynku gospodarczego, który został wybudowany w 1992 roku, w myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Organ odwoławczy uzasadniając decyzję stwierdził, iż organ stopnia podstawowego zobowiązując inwestora do wykonania robót dostosowujących istniejący budynek gospodarczy do stanu zgodnego z prawem budowlanym prawidłowo uznał, iż nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 roku, a tym samym prawidłowo na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi przedłożenie wymaganych dokumentów. Zgodnie bowiem z art. 40 wskazanej ustawy w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Działania organu stopnia podstawowego są więc zgodne z prawem i na obecnym etapie postępowania organ II instancji nie może uwzględnić prośby skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu stopnia podstawowego. Ponadto zadaniem organu odwoławczego podnoszony przez skarżącego zarzut nieuwzględnienia J. Ś. jako strony w postępowaniu nie jest zasadny, gdyż w świetle zgromadzonych dokumentów brak jest podstaw, by twierdzić, iż J. Ś., na którego wniosek organ I instancji wszczął postępowanie celem sprawdzenia legalności budynku, legitymował się przymiotem strony w prowadzonym postępowaniu. Niezasadnym jest także zarzut, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 29 ust. l pkt l a ustawy -Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., postępowanie bowiem toczy się, jak wyjaśniono na wstępie, w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. Powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. O., wnosząc o jej unieważnienie w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż organy orzekające w sprawie niezasadnie nałożyły na niego obowiązek przedłożenia wymaganej prawem dokumentacji, bowiem wybudowany przez niego budynek nie przekracza powierzchni 30 m . Zgodnie zaś z art. 29 Prawa budowlanego z 1994 roku, od którego zastosowania w niniejszej sprawie organy niezasadnie odstąpiły, budowa budynku o wskazanej powierzchni nie wymaga pozwolenia, lecz jedynie zgłoszenia. Podniósł przy tym, iż za zastosowaniem przepisów Prawa budowlanego z 1994 roku dodatkowo przemawia fakt, iż postępowanie w sprawie sprawdzenia legalności budynku gospodarczego wszczęte zostało w sierpniu 1997 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, powołując argumenty tożsame z zawartymi w zaskarżonych decyzjach. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 29 ust. l pkt l a ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku organ ten wskazał, iż przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku mają zastosowanie jedynie do obiektów, które powstały po l stycznia 1995 roku i w przypadkach, gdy budowa miała miejsce bez pozwolenia lub zgłoszenia obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wydanie wyłącznie nakazu rozbiórki obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. l § 2 powołanego aktu). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed l stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy przepisu art. 48 (nakazującego rozbiórkę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów mają zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. l pkt l i 2. Tryb postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu poprzez wydanie pozwolenia na jego użytkowanie uregulowany natomiast został w art. 40 i 56 tego prawa, z tym że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie dowodowe w oparciu o art. 56 zobowiązujące inwestora do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej, orzeczenia technicznego stwierdzającego prawidłowość wykonanych robót, czy też projektu robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero pozytywne ustalenie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem mogło stanowić podstawę faktyczną wydania decyzji w oparciu o art. 40, oczywiście przy braku negatywnych przesłanek legalizacji określonych w art. 37 ust. l pkt l i 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze należy podnieść, iż organy obu instancji jako podstawę prawną wydanych decyzji wadliwie powołały przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który uprawnia organ do wydania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał ponadto przepis art. 54 ust. l powołanej ustawy upoważniający organ do dokonywania czynności kontrolnych, wydawania decyzji ustalających niezbędne nakazy i zakazy oraz podejmowania innych środków przewidzianych w ustawie. Decyzja organu w swojej treści odpowiada jednak dyspozycji art. 56 ust. l Prawa budowlanego z 1974 r. i ma charakter postanowienia dowodowego w rozumieniu tego przepisu. Na postanowienie zaś co do przeprowadzenia określonego dowodu zażalenie nie przysługuje, a postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego. Przepis art. 56 ust. l cyt. ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, który winien stanowić podstawę prawną wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji nie przewiduje również możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie (vide: wyrok NSA z dnia 19.03.1998 r., IV SA 881/96, LEX nr 43335). Konkludując, orzeczenie organu pierwszej instancji, któremu nadano wadliwą formę decyzji administracyjnej nie podlegało zaskarżeniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. ani zażaleniem, ani tym bardziej wniesionym wprost odwołaniem. Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i c, art. 134 § l i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczono zgodnie z art. 55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).