II SA/Łd 224/02

Dnia 17 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. Nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. B. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu zwrotu wpisu od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. B. od decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Zastępcę Burmistrza Miasta O. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta O., w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 30 garaży pod wynajem, przewidzianej do realizacji w O. na terenie działki o numerze ewidencyjnym 66 przy ulicy A l, wraz z budową wjazdu na działkę, na podstawie art. 40 ust. l, art. 42 ust. l i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż decyzją nr [...] z dnia [...] Zastępca Burmistrza Miasta O., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. B., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 30 garaży pod wynajem, przewidzianej do realizacji w O. na terenie działki o numerze ewidencyjnym 66 przy ulicy A l, wraz z budową wjazdu na działkę. Motywem działania organu I instancji było stwierdzenie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż łączna powierzchnia istniejącej i projektowanej zabudowy (wraz z utwardzonymi dojazdami i placami gospodarczymi) przekracza 40 procent powierzchni działki. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył A. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podniósł, iż planowana inwestycja to usługi o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki. Ponadto zwrócił uwagę na sprzeczność ustaleń obowiązującego planu (w szczególności pkt 2 i pkt 10) oraz na fakt, że z treści planu nie wynika, że na działce może być wybudowany tylko jeden garaż. Odwołujący się zakwestionował również ustalenia organu I instancji w przedmiocie powierzchni zabudowy na działce nr 66. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższe odwołanie doszło do przekonania, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o normy zawarte w tej ustawie jest stwierdzenie czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź w przypadku jego braku, z przepisami szczególnymi. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. l tej ustawy, w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, iż pierwszorzędnym obowiązkiem każdego organu orzekającego w sprawie lokalizacji inwestycji jest konfrontacja zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego a następnie właściwe odczytanie postanowień tego planu. Oznacza to dla organu prowadzącego postępowanie konieczność dokonania wykładni pojęć użytych w planie, podobnie jak przy interpretacji uregulowań ustawowych (plan miejscowy jest bowiem przepisem gminnym - art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Dalej organ odwoławczy wskazał, iż to organ administracji publicznej ma bezwzględny obowiązek badania zgodności zamierzenia z planem, a ponadto, że to ten organ powinien wskazać ewentualną sprzeczność między wymienionymi elementami. Niewykazanie sprzeczności inwestycji z przepisami prawa i z planem zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia organowi negatywne załatwienie wniosku inwestora. Takie rozumienie art. 43 ustawy znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze z zakresu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie jest niesporne, że dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego miasta O., zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...], nr [...] w części obejmującej teren ograniczony torami PKP i ulicami: B, C, A, D. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...], Nr [...], poz. [...]). W zaskarżonej decyzji organ I instancji przedstawił warunki wynikające z ustaleń tego planu stwierdzając, że przedmiotowa działka o numerze ewidencyjnym 66 (z wyjątkiem pasa o szerokości 3 m położonego w liniach regulacyjnych wzdłuż ul. A) znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 12 MN – teren budownictwa jednorodzinnego w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej, gdzie obowiązują następujące ustalenia: - dopuszcza się jako funkcję uzupełniającą usługi o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki, - obowiązuje zakaz utrwalania i rozbudowy istniejących obiektów produkcyjno - usługowych, - dopuszcza się wtórne podziały nieruchomości (w ramach wyznaczonych planem terenów) pod warunkiem, że minimalna powierzchnia działki powstałej w wyniku podziału będzie min. 600 m2 i min. szerokość działki (odcinek wzdłuż ulicy) - 18,0 m, - obowiązują wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy; wskazane jest traktowanie ich jako frontowych linii zabudowy, - ustala się adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej zgodnie z ustaleniami rysunku planu, dopuszcza się rozbudowę i przebudowę budynków w ramach ustalonej funkcji terenu, - dla budynków mieszkalnych obowiązuje nieprzekraczalna wysokość kondygnacji (budynek piętrowy łącznie z poddaszem użytkowym) oraz maksymalna odległość okapu od poziomu terenu – 6,0 m., - zaleca się dachy 2 – 4 spadowe o szerokich okapach i kącie nachylenia 20 – 45 z zakazem stosowania papy smołowej i bitumicznej jako pokrycia dachu, - na działce dopuszcza się lokalizację garażu o maksymalnej powierzchni zabudowy 25 m2 lub budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego o maksymalnej powierzchni 30 m2 zblokowanych ze sobą w formie jednego obiektu wolnostojącego lub usytuowanych w granicy działki z zaleceniem blokowania zabudowy garażami na sąsiednich działkach, ustala się 40% powierzchni działki jako maksymalną powierzchnię zabudowy i powierzchni utwardzonych (dojazdów i placów gospodarczych), - obowiązuje zakaz rozbudowy i realizacji nowych obiektów prowadzących działalność produkcyjną lub usługową powodującą uciążliwe oddziaływanie na środowisko, - obowiązuje maksymalna wysokość ogrodzeń od strony ulicy: 1,5 m, Zdaniem organu odwoławczego analiza powyższych zapisów planu miejscowego, nie może budzić wątpliwości, i sprawia, że planowana przez inwestora zabudowa – zespołu garaży – jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta, stosownie do brzmienia art. 43 ustawy, przesądza o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie zarzuty odwołującego się skierowane są zarówno do danego planu, jak i do interpretacji jego postanowień. Odwołujący się zwraca bowiem uwagę na sprzeczność ustaleń planu, który z jednej strony dopuszcza jako funkcję uzupełniającą usługi o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki, z drugiej zaś "narzuca określony typ zabudowy" – jeden garaż na działce. Odnosząc się do powyższych zarzutów Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonuje się oceny prawidłowości planu. Tryb tworzenia planu bądź wprowadzania w nim zmian uregulowany przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odbywa się w ramach innego postępowania. Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy orzekający w sprawie organ ma natomiast obowiązek dokonać wykładni obowiązujących postanowień planu w zakresie odnoszącym się do określonego terenu (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1997 roku w sprawie II SA/Gd 206/96, LEX nr 44260). Organ odwoławczy wskazał, iż jest faktem, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. dopuszcza na terenie jednostki 12 MN jako funkcję uzupełniającą usługi o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki. Określenie "funkcja uzupełniająca" oznacza, że tego rodzaju inwestycje muszą mieć na celu przede wszystkim wzbogacenie funkcji podstawowej, tylko wówczas bowiem nie będą pozostawać z nią w sprzeczności. Należy przy tym podkreślić, że jednym z warunków dopuszczalności funkcji uzupełniającej jest także zachowanie proporcji między danym zamierzeniem inwestycyjnym a funkcją podstawową. Odnosząc się do pozostałych ustaleń planu, które, w ocenie Kolegium, stanowią przeszkodę do realizacji na przedmiotowym terenie inwestycji opisanej we wniosku zainteresowanego Kolegium wyjaśniło, że plan zagospodarowania przestrzennego, jak każda norma prawa, podlega zasadom wykładni, w tym celowościowej i językowej. W tej konkretnej sprawie zastosowanie takiej wykładni prowadzi do przekonania, że: - ustalenie zawarte w par. 4 pkt 10 tego planu dopuszcza na działce lokalizację jednego garażu o pow. zabudowy 25 m kw.. Wynika to zarówno z treści powołanego zapisu planu (gdzie słowo "garaż" występuje w liczbie pojedynczej), jak również charakteru zabudowy, o której mowa w pkt 10. Bezsprzecznie garaż stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Przyjęcie zaś interpretacji wskazanej w odwołaniu doprowadziłoby w istocie do obejścia postanowień planu, a w konsekwencji zmiany funkcji terenu określonej w tym planie. Pozwoliłoby w istocie na lokalizowanie na działce obiektów garażowych, w praktycznie nieograniczonej ilości, przy zachowaniu jedynie jednostkowej powierzchni zabudowy do 25 m kw.. - ograniczenie inwestowania, w odniesieniu do obiektów garażowych, wynika także, w ocenie Kolegium, z faktu, że są to tereny budownictwa jednorodzinnego w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Uzasadnia to celowość przyjętych rozwiązań – jeden garaż jako uzupełnienie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. W kwestii zaś warunku wynikającego z par. 4 pkt 11 planu, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że powierzchnia zabudowy – istniejąca i projektowana – na działce nr 66 (wraz z dojazdami i placami gospodarczymi) przekracza 40 procent powierzchni tej działki. Potwierdzeniem tego jest mapa stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji, sporządzona w skali 1:500, na której zaznaczono wszystkie istniejące i projektowane obiekty oraz drogę dojazdową z wjazdem. Zakres tej zabudowy wskazuje jednoznacznie na prawidłowość ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ I instancji. Przytoczone w odwołaniu dane liczbowe nie znajdują zaś uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż dokonana przez organ I instancji wykładnia tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru planowanej inwestycji nie budzi wątpliwości, a co za tym idzie plan ten nie może stanowić podstawy do jej realizacji na wskazanym gruncie. W dniu 13 lutego 2002 roku na powyższą decyzję A. B. wniósł skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. W uzasadnieniu tejże skargi podniósł, iż zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na ten przepis organ odwoławczy stwierdził, iż "plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. dopuszcza na terenie jednostki 12MN jako funkcję uzupełniającą usługi o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki". Z dalszym uzasadnieniem pojęcia "funkcja uzupełniająca" skarżący nie zgodził się, uznając, iż jest to określenie subiektywne i nie zawarte w par. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. w części obejmującej teren ograniczony: torami PKP i ulicami B, C, A, D. Dalej skarżący podniósł, iż zgodnie z par. 2 pkt 14 i 16 tejże uchwały uciążliwość rozpatrywanej inwestycji nie wykracza poza granice działki i nie jest uciążliwa dla środowiska, co przyznał Urząd Miasta w piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Przepis planu uregulowany w par. 4 pkt 7 ppkt 10 dotyczy funkcji podstawowej i rzeczywiście przy budynku jednorodzinnym mieszkalnym znajduje się budynek gospodarczy z garażem dla potrzeb własnych. Przepis ten nie może mieć zastosowania do nowej inwestycji związanej z działalnością usługową polegającą na wynajmowaniu garaży. Przy takim rozumieniu uchwały działalność usługowa mogłaby być prowadzona tylko w budynkach stanowiących podstawowe przeznaczenie terenu, a takie stwierdzenie nie jest zawarte w powyższym przepisie. Dalej skarżący nie zgodził się z interpretacją par. 4 pkt 7 ppkt 11 planu. Istniejąca i projektowana zabudowa wraz z dojazdami i placami gospodarczymi nie przekracza 40% powierzchni działki, gdyż zgodnie z mapą powierzchnia działki wynosi 3151 m kw., a zgodnie z wpisem do ksiąg wieczystych 3035 m kw.. Skarżący wskazał powierzchnię planowanych zabudowań i utwardzeń: - dom z przybudówką i werandą – 98,5 m kw. - budynki gospodarcze – 81,7 m kw. - stodoła – 31,5 m kw. - pow. utwardzona – 71 m kw. - projektowane garaże – 630 m kw., co daje razem 912,75 m kw. stanowi 30% powierzchni zabudowy. Skarżący nie zgodził się z decyzją zaliczającą drogę dojazdową do garaży jako drogę utwardzoną. Podniósł, iż w żadnym piśmie nie użył takiego określenia, a zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. "Prawo o ruchu drogowym" w art. 2 pkt 2 znajduje się określenie drogi twardej – jako drogi z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowej oraz z płyt betonowych lub kamienno – betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m, inne drogi są drogami gruntowymi. Zatem wjazd na działkę do wybudowanych garaży nie stanowi drogi twardej. Z przepisu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych – tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 71 poz. 838 ze zm.) wynika, że dojazd do garaży będzie drogą wewnętrzną. Skarżący wskazał, iż w rozmowie z inspektorem Urzędu Miejskiego w obecności Burmistrza Miasta O. wyjaśniał, iż droga ta pozostanie gruntowa, nawet w przypadku ułożenia pod koła samochodów dwóch pasów płyt betonowych, perforowanych o szerokości l metra każdy pas. Inspektor zgodził się, że nie będzie to droga utwardzona. Gdyby nawet doliczyć dwa pasy płyt pod koła samochodu na całej długości drogi, wówczas powierzchnia utwardzona wynosiłaby 2 m x 130 m = 260 m kw., co dałoby łączną powierzchnię utwardzoną i zabudowań 912,75 m kw. + 260 m kw. = 1172,75 m kw. i stanowiłoby 37 procent powierzchni działki. Konkludując skarżący podał, iż w całości odrzuca uzasadnienie organu odwoławczego o przekroczeniu 40 procent zabudowy działki. W ocenie skarżącego, działanie organów zmierza do odrzucenia wniosku o ustalenie warunków zagospodarowania terenu, a nie do wyjaśnienia różnych możliwości zabudowy tak, aby zadanie inwestycyjne było zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie skarżący wniósł o wnikliwe rozpatrzenie sprawy tak, by uniknąć przekonania, że w obecnej rzeczywistości nie wykazuje się troski o przeciętnego obywatela i tylko nielegalne działanie ma rację bytu (na wielu działkach stoją całe ciągi garaży postawionych nielegalnie). Ponadto wskazał, iż chciałby być przekonany, że każdy podmiot traktowany jest na równych prawach. Podniósł, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego miała na celu umiejscowienie na tych terenach – dotąd przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne i grunty rolne – Specjalnej Strefy Ekonomicznej, położonej w pobliżu planowanych zabudowań. Zabudowania i praca owej Strefy spowodowały, iż działka skarżącego straciła swój dotychczasowy charakter, stąd inicjatywa budowy garaży pod wynajem. Inwestycja ta – zdaniem skarżącego – ułatwi życie mieszkańcom miasta i będzie zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza jako funkcję uzupełniającą usługi nie wykraczające poza granice działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)). Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera obowiązująca w dacie wydawania decyzji przez organy administracji ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis art. 40 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, na podstawie przepisów szczególnych. Mając na uwadze, iż teren objęty planowaną realizacją inwestycji, w czasie wydawania kwestionowanych decyzji był objęty działaniem obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania miasta O. zasadnie organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu opierając się na postanowieniach owego miejscowego planu. Przepisy omawianej ustawy nie dają organom administracji możliwości uznaniowego rozpoznawania spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania gdyż stanowią, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym) W niniejszej sprawie budzą wątpliwości zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do terenu planowanej inwestycji. Zatem zasadnie wskazał organ odwoławczy na potrzebę dokonania wykładni owych postanowień planu, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Niestety organ wyłącznie wskazał na potrzebę interpretacji postanowień planu jako przepisu prawa miejscowego nie wykonując koniecznej wykładni. Słusznie podnosi bowiem skarżący, iż postanowienia planu mogą być interpretowane w sposób wieloraki. Jeżeli zatem organ zamierza oprzeć się na postanowieniach planu jako na prawie miejscowym, to winien w następstwie przeprowadzonej wykładni planu – w oparciu o znane nauce prawa metody wykładni – uzyskać taką jego treść, która będzie logiczna i niesprzeczna, ani wewnętrznie, ani z innymi źródłami prawa. Wykładnia postanowień planu dokonana przez organ odwoławczy jest pobieżna i niestety chaotyczna. Nie wskazuje na zastosowane metody interpretacyjne i nie podaje wyniku wykładni uzyskanego przy pomocy konkretnej metody interpretacyjnej. Powołanie się natomiast przez organ na potrzebę "zachowania proporcji między danym zamierzeniem inwestycyjnym a funkcją podstawową" jest dowolną interpretacją postanowień planu miejscowego. Powyższe naruszenie przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (par. 4 ust. 7 tegoż planu) jako przepisów prawa miejscowego, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto wypada wskazać, iż organ I instancji zaniechał jakiejkolwiek interpretacji prawa, co już dyskwalifikuje ową decyzję chociażby z punktu widzenia zasady dwuinstancyjnej kontroli decyzji. Wszak istotnym elementem postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. W tym bowiem zawiera się istota dwuinstancyjności, a więc dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 roku, w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1 poz. 35). Konsekwencją opisanych powyżej wadliwości jest uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 145 par. 1 "a" p.s.a.). Zasadny jest również podniesiony przez skarżącego zarzut dowolnego przyjęcia przez organ wielkości powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu. Organy administracji powołały się w tym zakresie na analizę mapy sporządzonej w skali 1:500, na której zaznaczono wszystkie istniejące i projektowane obiekty. Jest to jedyne uzasadnienie przekroczenia przez inwestycję 40 procent powierzchni działki. W szczególności brak jest możliwości dokonania kontroli decyzji w tym zakresie bowiem poszczególne obiekty nie są zwymiarowane na tyle precyzyjnie aby można było wskazać na ich powierzchnię zabudowy. Ponadto nie została wyjaśniona kwestia, które z elementów planowanej inwestycji winny zostać zaliczone do tych, które powodują konieczność utwardzenia terenu. W szczególności czy takim elementem jest dojazd do garaży. Takiego stanu rzeczy niepodobna zaakceptować z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej i ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a.). Opisane powyżej wadliwości prowadzonego przez organy postępowania stanowią naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją owej wadliwości jest uchylenie zaskarżanej decyzji. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.