II SA/Łd 224/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. P. i G. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji - oddala skargę. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. i G. A. pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny, rozbiórkę budynków gospodarczych na działce nr ewid. [...] położonej w Ł. przy pl. A 9 oraz rozbiórkę trzech budynków gospodarczych na działce nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. B. Decyzja ta jest decyzją ostateczną. H. i G. P. pismem z dnia 20 sierpnia 2008 roku wnieśli o wznowienie postępowania w powyższej sprawie. Zarzucili, że postępowanie toczyło się bez ich udziału, pomimo że ich nieruchomość graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, ta zaś negatywnie oddziałuje na ich nieruchomość, ponadto została zrealizowana niezgodnie z zasadami prawa budowlanego, w tym ochrony przeciwpożarowej. Wniosek ten by przedmiotem wielokrotnego rozpoznania przez organy administracji publicznej. Organ stopnia podstawowego kilkakrotnie odmówił wznowienia postępowania zarzucając, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony, bądź wskazując na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Ostatecznie Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że G. P. zachował termin ustawowy do zgłoszenia żądania wznowienia, o którym stanowi art. 148 § 1 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...], nr [...]. W toku postępowania skarżący zakwestionowali możliwość posadowienia okien w północnej ścianie oficyny, która jest oddalona około 5 metrów od ich budynku o funkcji usługowo – mieszkaniowej oraz ustalony w decyzji o warunkach zabudowy sposób wykorzystania nowo powstającego obiektu (parter funkcja usługowa, piętro funkcja usługowo – administracyjno – hotelowa). Ponosili, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przyznano im przymiot strony, niezrozumiałe jest więc odmawianie im tego statusu na obecnym etapie postępowania. Przymiot strony przyznano również inwestorom w postępowaniu, w którym to skarżący ubiegali się o pozwolenie na budowę na ich nieruchomości. Obecne zachowanie organu narusza zatem zasadę równości wobec prawa. Organ ustalił, że skarżący są właścicielami nieruchomości przy ul. B 5 A w Ł., składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Natomiast inwestorzy dysponują m.in. działką o numerze ewidencyjnym [...], na której w jej północnej części zlokalizowana jest inwestycja – odbudowa i rozbudowa oficyny. Inwestycja graniczy bezpośrednio z działkami nr ewid. [...], [...] i [...], które są własnością Gminy Ł. i stanowią drogę publiczną. Działki skarżących i istniejący na nich budynek mieszkalno – usługowy usytuowane są po drugiej stronie działek Gminy. Organ stopnia podstawowego uznał, że skarżącym nie przysługuje przymiot stron, bowiem wbrew wymogom art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wykazali, że inwestycja negatywnie oddziałuje na ich nieruchomość, a teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z ich nieruchomością. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżących, wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 , art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Pełnomocnik wskazał, że organ nie wyjaśnił, dlaczego nie uznano, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zasadniczym , odwołał się do wcześniejszych wniosków. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy w całości decyzją z dnia [...], nr [...]. Podkreślono w uzasadnieniu decyzji, że skarżący nie udowodnili, że przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane we wznowionym postępowaniu, w szczególności powoływane przez skarżących przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych... nie mają zastosowania w tym stanie faktycznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik H. i G. P. zarzucił, że ograniczenie kręgu stron zawarte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego narusza art. 2 i 32 Konstytucji RP. Podkreślił, że zasady demokratycznego państwa prawa i zasada równego traktowania przez władze publiczne oznacza, że w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje tej samej treści a ponadto, ze organ w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa powinien przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające i ustosunkować się do zarzutu w uzasadnieniu decyzji. Pełnomocnik odwołał się do faktu, iż skarżącym przyznano przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, niezrozumiałym zatem jest pozbawienie ich tego statusu w sprawie o pozwolenie na budowę. Podkreślił, że w sprawie o pozwolenie na budowę domu skarżących obydwaj inwestorzy – pp G. A. i J. C. mieli przymiot strony, co tym bardziej czyni nieracjonalnym stanowisko organu w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że interes prawny skarżących w niniejszym postępowaniu wyraża się w tym, że w północnej ścianie oficyny wznoszonego budynku, oddalonej około 5 m od budynku skarżących zaprojektowano okna, co jest narusza wymogi określone w § 12 i 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość między zewnętrznymi ścianami budynków z otworami okiennymi stwarza poważne zagrożenie w sferze ochrony przeciwpożarowej. Ponadto w ocenie pełnomocnika pomocniczym kryterium dla oceny, komu przysługuje przymiot trony w postępowaniu mógłby być art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że każdy ma prawo – w granicach określonych ustawą – do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Autorka skargi akcentuje, ze przepis ten pochodzi z tej samej daty, co znowelizowany art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto w ocenie skarżących wznowienie postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a nie może być interpretowane w inny sposób jak tylko konsekwencja ustalenia, że skarżący są strona postępowania. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zawierała również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który został oddalony postanowieniem z dnia [...] ..... W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że skarżący nie wskazali na naruszenie ich interesu prawnego. Podkreślono również, że postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest czynnością procesową, która otwiera drogę do zbadania, czy osobie podnoszącej zarzut pozbawienia jej udziału w postępowaniu rzeczywiście przysługuje przymiot strony. W żadnym razie natomiast postanowienie to nie przesądza o przyznaniu statusu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd uznał, iż skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądu są decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Nie sposób zgodzić się z tezą, że postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądza, iż żądający wznowienia w tym trybie posiadał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Postanowienie o wznowieniu - art. 149 § 1 k.p.a. - zostaje wydane wówczas, gdy żądający wznowienia (strona postępowania wznowieniowego) powoła się na jedną z ustawowych podstaw wznowienia, enumeratywnie wymienionych właśnie w art. 145 §1 k.p.a.. Dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Słusznie organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania ma charakter procesowy w tym sensie, że rozstrzyga jedynie, iż żądający wznowienia trafnie wskazał jedną z ustawowych przesłanek wznowienia. Natomiast badanie, czy ta przesłanka istotnie w konkretnym postępowaniu została spełniona, rozstrzygane jest na etapie po wznowieniu postępowania. Zauważyć należy, że w postanowieniu nr [...] Starosta [...], wznawiając postępowanie w sprawie ustalił jedynie, że G. P. zachował termin do wniesienia żądania, pomijając milczeniem sporną wcześniej okoliczność zachowania terminu przez H. P. Ostatecznie jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. W ocenie sądu wnioski organów, że skarżący nie wykazali, iż służy im przymiot strony w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] są trafne. Decyzja ta opiewa na pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę i rozbiórkę budynków na nieruchomości A. C. i J. A. budynek znajduje się w granicy, ale nie w granicy z nieruchomością skarżących a z drogą. Poza sporem jest bowiem, że działki, do których przylega nieruchomość skarżących w tej części, w której wznoszony jest kwestionowany budynek, nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością skarżących. Oddzielają je bowiem działki będące własnością Gminy Ł. i stanowiące ulicę – drogę dojazdową. Dopiero do tych działek z przeciwnej strony przylega nieruchomość skarżących. Budynek skarżących również graniczy z nieruchomością Gminy. W takim stanie faktycznym nie mogą odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Określone w § 12 rozporządzenia odległości między budynkami dotyczą wyłącznie graniczących ze sobą działek budowlanych, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Zaprojektowane w inwestycji uczestników otwory okienne wychodzą bezpośrednio na działki Gminy, nie będące nieruchomością budowlaną a ulicą. Rygory wynikające z przepisów rozporządzenia nie mogą być zaś traktowane rozszerzająco. W przeciwnym razie, gdyby zastosować argumentację skarżących, niemożliwa byłaby praktycznie ścisła zabudowa wzdłuż granic ulic. Nie może również odnieść skutku podważanie określenia przeznaczenia inwestycji jako funkcji usługowo - administracyjno – hotelowa. Zostało ono bowiem tak określone w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, które nie zostało objęte postanowieniem o wznowieniu. Zarzuty dotyczące sposobu realizacji inwestycji także nie mogą być rozpatrzone w tym postępowaniu. Sposób realizacji inwestycji podlega ewentualnej kontroli organów nadzoru budowlanego, którymi są powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Z tych przyczyn nieustosunkowanie się organu odwołanego do zarzutów dotyczących tej kwestii, jak i pominięcie milczeniem wniosków dowodowych zawartych w pismach pełnomocnika skarżących, choć stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie ma wpływu na wynik postępowania. Nietrafnie pełnomocnik skarżących powołuje się na regulację ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym dla udowodnienia interesu prawnego. Każde z postępowań – o ustalenie warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę zostało poddane regulacjom odrębnych ustaw, które na potrzeby każdego z tych postępowań samodzielnie regulują kwestie m.in. zakresu podmiotów w nich uczestniczących. Natomiast zarzut sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nie został sprecyzowany, nie wskazano też, w jaki sposób ewentualna niezgodność wpływa na uprawnienia skarżących. Skarżący nie wykazali również trafności zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa przez pozbawienie ich przymiotu strony w sytuacji, gdy w analogicznej sytuacji to jest w postępowaniu o pozwolenie na budowę z ich wniosku, panowie A. i C. brali aktywny udział. Skarżący jednak nie sprecyzowali okoliczności, w jakich toczyło się powołane postępowanie, zaś uczestnik postępowania J. A. oświadczył na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010r., że inwestycja skarżących wzniesiona został bezpośrednio w granicy z nieruchomością uczestników niniejszego postępowania. W takiej sytuacji nie ma tożsamości stanów faktycznych i prawnych. Inna jest bowiem sytuacja osób, których nieruchomość bezpośrednio graniczy z projektowaną inwestycją, inna zaś osób, które takim sąsiedztwem się nie legitymują. Wobec tego zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa jako nieudowodniony nie może się ostać. Ustawa prawo budowlane zawiera definicję legalną stron tego postępowania. Zgodnie z art. 28 § 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak zauważa pełnomocnik skarżących, w wyniku nowelizacji przepisu doszło do zawężenia kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę. Trudno jednak uznać takie ograniczenia za sprzeczne z Konstytucją. Nie sposób wywieźć, że narusza ono zasadę równości wobec prawa. Dla oceny, czy równość wobec prawa została zachowana, konieczne jest ustalenie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. Wymaga to zindywidualizowanej oceny w konkretnej sprawie. Ponadto co do zasady ograniczenie to nie wyłączyło z kręgu podmiotów uznawanych za strony właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te bowiem z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku ( tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia .29.04.2009r. w sprawie VII SA/Wa 1764/08). Należy jednak podkreślić, że ta zasada nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Bez wątpienia nieruchomości skarżących i uczestników, będących inwestorami spornych obiektów graniczą ze sobą bezpośrednio, ale nie w części działek, na których posadowiona jest kwestionowana inwestycja. W obrębie inwestycji rozdziela je bowiem działka stanowiąca własność Gminy, będąca drogą dojazdowa, nie mająca statusu działki budowlanej. W tej sytuacji zaś skarżący - aby korzystać z przymiotu strony – winni wykazać, że inwestycja na nieruchomości uczestników – [...] – może spowodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia skarżących do zagospodarowania ich nieruchomości, niezbędne jest wykazanie, że inwestycja może oddziaływać ujemnie na nieruchomość skarżących. Byłoby to równoznaczne z naruszeniem ich interesu prawnego. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela ten pogląd, wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28.01.2009r. w sprawie II SA/Gd 743/07. W rozpatrywanej sprawie skarżący, uzasadniając naruszenie ich interesu prawnego i negatywne oddziaływanie budynku pp. A. C. i J. A., odwołali się do niekonstytucyjności uregulowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz do regulacji zawartej w § 12 i 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie podzielił zarzutu niekonstytucyjności uregulowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (vide wcześniejsze uwagi). Wskazane jako przesłanka naruszenia ich interesu prawnego przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych (...) nie dotyczą zaś stanu faktycznego w niniejszej sprawie, gdyż określają wymogi dotyczące usytuowania budowli na sąsiadujących bezpośrednio ze sobą działkach budowlanych, niedopuszczalne byłoby ich rozszerzające stosowanie. Inwestycja uczestników nie ma wspólnej granicy z nieruchomością skarżących, oddziela ją droga dojazdowa, powołane przepisy i wynikające z nich ograniczenia nie mają więc w sprawie zastosowania. Należy zatem uznać, iż nie wykazali skarżący przesłanki z art. 28 § 2 ustawy prawo budowlane, która stanowi warunek sine qua non przyznania im przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie znajdując uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.