II SA/Łd 225/16

Dnia 1 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego D. K. kwotę 105 (sto pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia D. K. różnicy pomiędzy opłatą należną a opłatą uiszczoną za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za I półrocze 2012 roku w kwocie 2.615,00 zł. Jako podstawę prawną powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23) – w skrócie: "K.p.a."; art. 201 ust. 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 285 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1232 z późn. zm.) – w skrócie: "p.o.ś."; art. 60a ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 2278 z późn. zm.); ust. 6 pkt 8 lit. a) załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. Nr 122, poz. 1055) – zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 26 lipca 2002r."; tabeli A załącznika nr l do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 196, poz. 1217 z późn zm.); tabeli G załącznika 2 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 26 września 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2012 (M.P. Nr 94, poz. 958). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że D. K. jest właścicielem fermy drobiu - bojlery kurze, system bezklatkowy, ściółkowy w ilości ponad 40.000 stanowisk dla drobiu. Jest to instalacja, która została uznana za mogącą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (ust. 6 pkt 8 lit. a) załącznika do rozporządzenia z dnia 26 lipca 2002r.) Właściciel posiadał pozwolenie zintegrowane (decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...].). Następnie powołując się na art. 3 pkt 20 lit. a), art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 287, art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. organ II instancji omówił zasady ponoszenia opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Kolegium podkreśliło, że zasadne było wszczęcie przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] postępowania w niniejszej sprawie wobec wątpliwości co do danych wykazie emisji pyłów w przedłożonym przez stronę w trybie art. art. 286 ust. 1 p.o.ś. i wymierzenie opłaty na podstawie własnych ustaleń organu, dokonanych w trybie art. 288 ust. 2 p.o.ś. Skarżący bowiem podał w wykazie jako wartość emisji gazów ogółem wielkość przyjętą jedynie dla emisji pyłów PM10 (unoszony przez zwierzęta w czasie chowu), który jest jedną z frakcji wprowadzonego do powietrza pyłu. Tymczasem ferma drobiu powoduje wprowadzanie do powietrza także innych substancji, a nie tylko pyłu PM10. Oczywiście różny może być udział pyłu zawieszonego PM10 lub PM2,5 w pyle ogółem. W przygotowanym przez Komisję Europejską Dokumencie Referencyjnym o Najlepszych Technikach (BREF) dla Intensywnego Chowu Drobiu i Świń (ILF), który stanowi wykaz informacji zamieszczonych w Artykule 16(2) Dyrektywy Rady 96/61/EC zawarto "Wskazania poziomu emisji z budynków drobiarskich" (tabela 3.34, str. 128). Z powyższego jednoznacznie wynika, że w przypadku budynków drobiarskich mamy do czynienia z emisją pyłu, którego pył lotny/zawieszony PM10 jest jedynie jedną z frakcji. Przyjmując najkorzystniejsze dla strony najniższe wskaźniki z tabeli tj. 0,119 i 0,014 otrzymujemy wskaźnik emisji pyłu ogółem (z uwzględnieniem emisji pyłu PM10) na poziomie 0,133 kg/szt./rok. Wskaźnik emisji na dzień wynosi 0,133/355 dni = 0,00037 kg/szt./dzień. Organ I instancji zastosował wskaźnik 0,00036 kg/szt./dzień w więc korzystniejszy dla strony. Organ II instancji zaznaczył, że z załączonych do odwołania dokumentów nie wynika, dlaczego przyjęto w nich, że hodowla kur jest źródłem emisji jedynie pyłu zawieszonego - PM10 i tym samym, że pył ogółem = pył PM10. W ocenie Kolegium oznacza to udział pyłu zawieszonego PM10 na poziomie 100% pyłu ogółem, co w przypadku instalacji do hodowli drobiu jest niemożliwe. Z treści pozwolenia zintegrowanego wynika, że przewidziana jest emisja pyłu i w ramach niej możliwa emisja pyłu PM10, oczywiście w dużo niższej skali. Organ II instancji przytoczył stanowisko odwołującego, zgodnie z którym wskaźniki podane przez niego są nie tylko powszechnie stosowane przez podmioty prowadzące instalacje chowu drobiu, ale uznawane przez Marszałka Województwa [...]. Nie przedstawiono jednak jakichkolwiek dowodów w tym zakresie. Stanowisko Marszałka Województwa [...] w przedmiotowej sprawie przeczy tym twierdzeniom. Kolegium podkreśliło także, że D. K. przez 24 dni stycznia 2012r. nie posiadał pozwolenia zintegrowanego dla instalacji (decyzja w sprawie pozwolenia zintegrowanego Marszałka Województwa [...] została wydana w dniu [...]., nr [...].). Natomiast zgodnie z art. 292 pkt 1 p.o.ś. w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500% za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów. Okoliczność braku wymaganego przepisami prawa pozwolenia została przez Kolegium zweryfikowana z uwzględnieniem treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011r., sygn. akt II OSP 2/11, w której sąd stwierdził, iż każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności. Kolegium wskazało, że z uzasadnienia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia wpłynął do Marszałka Województwa [...] dnia 13 lipca 2011r. (przekazany zgodnie z właściwością), zawierał braki formalne i był modyfikowany w toku postępowania. Tym samym należało uznać, że brak zezwolenia zintegrowanego (przez okres 24 dni) nie był związany z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku i obciąża stronę. Zdaniem Kolegium w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Kolegium zweryfikowało również poprawność obliczeń, które zostały przedstawione w tabelach i uznało, że są one prawidłowe. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył D. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art.15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i nierozpatrzenie w konsekwencji całego materiału dowodowego w sprawie. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie art. 288 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez brak udowodnienia czy chociażby uprawdopodobnienia, że zamieszczone w wykazie informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat nasuwają zastrzeżenia, a ponadto niewłaściwe zastosowanie art. 288 ust. 2 p.o.ś. poprzez dokonanie ustaleń własnych wyłącznie na podstawie raportu oddziaływania na środowisko oraz Dokumentu Referencyjnego o Najlepszych Technikach (BREF) dla Intensywnego Chowu Drobiu i Świń (ILF), które nie stanowią "innych danych technicznych i technologicznych" w rozumieniu art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś w sytuacji, gdy zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie przeprowadziły własnych pomiarów oraz pominęły pomiary dokonane przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - Sprawozdanie z pomiarów emisji pyłu z emitora E-2 zlokalizowanego na terenie Gospodarstwa Rolnego D.K. w miejscowości J.. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. W odniesieniu do zarzutu pominięcia przez organy administracji pomiarów dokonanych przez stronę organ II instancji podkreślił, że ww. pomiary strona przedstawiła dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do załączonego do skargi dowodu z dokumentu - "Sprawozdania z pomiarów emisji pyłu..." Kolegium stwierdziło, że na jego podstawie nie jest możliwym określenie emisji pyłu z danej instalacji w ciągu półrocza. Zakres prac obejmował wykonanie dwóch pomiarów emisji pyłu. W ocenie Kolegium pomiar taki byłby wiarygodny tylko i wyłącznie w sytuacji, gdybyśmy mieli do czynienia ze stałą emisja pyłu. W przypadku emisji z budynków dla drobiu z taką sytuacją nie mam do czynienia. W przygotowanym przez Komisję Europejską Dokumencie Referencyjnym o Najlepszych Technikach (BREF) dla Intensywnego Chowu Drobiu i Świń (ILF), który stanowi wykaz informacji zamieszczonych w Artykule 16(2) Dyrektywy Rady 96/61/EC trafnie wskazano, że: "Poziom i zmienność emisji do atmosfery są zależne od wielu czynników, które mogą także oddziaływać na siebie wzajemnie" (str. 127). Oczywistym jest że emisja pyłu zależna jest zmiennych czynników takich, jak wilgotność i temperatura wewnątrz budynku, rodzaj ściółki i wreszcie liczby zwierząt. Zatem wynik, iż średnia emisja pyłu uzyskana w wyniku pomiaru wynosi 0,0029 kg/h nie jest w żadnej mierze miarodajny, dla zmiennych czynników związanych z hodowlą drobiu w trakcie trwania danego półrocza. Zdaniem organu II instancji nawet skarżący, w oparciu o zlecone przez siebie badania, nie potrafił we własnym zakresie ustalić ilość pyłów wprowadzanych do powietrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niezależnie od zarzutów w niej podniesionych na wstępie wskazać należy, że w sentencji decyzji Marszałka Województwa wartość różnicy między opłatą uiszczoną a należną za wprowadzenie pyłów do powietrza w I półroczu 2012 roku ustalono w wysokości 2615 zł. Takie wyliczenie wynika z dokonanego rachunku i z matematycznego punktu widzenia nie budzi wątpliwości. Jednakże wadliwie określono tę wartość słownie, w decyzji wskazano "tysiąc dwieście czterdzieści pięć i 00/100 złotych". Jest to niewątpliwie błąd wynikający zapewne z omyłki pisarskiej, jednak nie został w odpowiednim trybie wyeliminowany ani przez organ I instancji, ani na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie sądu pozostawienie takiego zapisu jest nieakceptowalne, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., decyzja winna bowiem w sposób oczywisty wskazywać kwotę przypisanej stronie wskazanej do zapłaty należności, obowiązek podania słownie kwoty służyć winien precyzyjnemu jej określeniu. Właściciel fermy drobiu, jako podmiot korzystający ze środowiska w terminie, w 2012 roku zobowiązany był w terminie półrocznym przedłożyć marszałkowi województwa m.in. wykaz zawierający informacje i dane o wysokości pyłów wprowadzanych do powietrza z prowadzonej instalacji (fermy drobiu) oraz uiścić wyliczoną na podstawie tych danych opłatę. Obowiązek ten wynika z regulacji zawartej w art. 286 ust.1 p.o.ś. Kontroli sądu zostało poddane postępowanie prowadzone było w trybie art. 288 p.o.ś. Stosownie do ust. 1 pkt 2 tegoż przepisu, jeżeli właściciel zamieścił w wykazie informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Na mocy zaś z ust.2 art. 288 p.o.ś. marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych Poza sporem jest, że skarżący podał w wykazie wielkość emitowanych do powietrza gazów na poziomie wartości określonej w pozwoleniu jako dopuszczalna wielkość emisji pyłu PM10, czyli unoszonego przez zwierzęta w czasie chowu. Ten fakt wzbudził zastrzeżenia organu, bowiem pył PM10 jest jedynie jedną z frakcji pyłów wytwarzanych podczas chowu drobiu, stanowiących składową podstawy obliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Z akt administracyjnych nie wynika, aby podanie tej wielkości pyłów ogółem zostało poprzedzone przez stronę stosownymi badaniami. Skarżący odwołuje się do ustalonej praktyki podawania wielkości emisji na bazie danych wynikających z udzielonego pozwolenia zintegrowanego oraz do badan wskazanej w jednym z pism firmy, których jednak do akt nie złożył. Nie sposób odmówić zasadności zarzutu braku współdziałania przez skarżącego w rzetelnym wyjaśnieniu sprawy. Niemniej w postępowaniu administracyjnym organ działa z urzędu, podejmując wszystkie czynności niezbędne do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 7, art.77 § 1, art. 80 k.p.a.). W tym kontekście zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Poza sporem jest, że również organ nie przeprowadził badań w zakresie rzeczywistej ilości wprowadzonych przez zakład skarżącego pyłów do powietrza. Marszałek Województwa jest uprawniony do przeprowadzenia własnych pomiarów, skorzystania z pomiarów właściciela instalacji emitującej pyły. Cytowany wcześniej przepis art. 288 ust.2 pkt 2 p.o.ś. zawiera wprawdzie katalog otwarty sposobów i instrumentów weryfikacji danych podawanych przez producentów w wykazach, jednakże na pierwszym miejscu wymienia przeprowadzenie pomiarów. Przyznanie uprawnień do dokonania pomiarów także organowi administracji oznacza dopuszczalność weryfikacji również na podstawie badań i pomiarów dokonanych już po okresie rozliczeniowym, oczywiście w porównywalnych warunkach chowu. Wydaje się, że zaniechanie a priori takiej metody przez Marszałka Województwa w niniejszej sprawie było przedwczesne, skoro podawanie danych o wprowadzanych pyłach oparte jest w zasadzie na ilościach szacunkowych. Oczywiście ma racje organ twierdząc, że przepis art. 288 p.o.ś. nie wyklucza możliwości skorzystania przez organ z innych dowodów, które określają przepisy K.p.a. Organy uzyskały w tym zakresie pewien zakres swobody, szczególnie w przypadku spraw dotyczących gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza z chowu lub hodowli drobiu, ponieważ opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z tytułu chowu lub hodowli drobiu można obliczyć w dwojaki sposób: za substancje wprowadzane do powietrza albo jako tzw. opłatę ryczałtową. Nie zmienia to wcześniejszego wniosku, że ustawodawca przyznał pierwszeństwo badaniom emitowanych substancji. Wprawdzie od 2012 roku, za który opłata pozostaje sporna, do wszczęcia postępowania w trybie art. 288 ust.1 pkt 2 p.o.ś. upłynęły ponad trzy lata, stwarza to trudność w weryfikacji danych w oparciu o rzeczywiste badania. Jednak w ocenie sądu znaczący upływ czasu od okresu, za który należało uiścić opłatę do prowadzenia przez organ postępowania weryfikującego nie powinien rodzić ujemnych skutków dla strony postępowania, tym bardziej, że organ powziął wątpliwości co do rzetelności wykazu już znacznie wcześniej i nie było wówczas przeszkód do zbadania zawartości pyłów w powietrzu. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wskazano szczegółowego sposobu wyliczenia należnych opłat, odwołując się jedynie do "zasad określnych w art. 63 ordynacji podatkowej" Uzasadnienie winno podawać szczegółowo dokonane wyliczenia. Z kolei organ odwoławczy nie wskazał, jaki walor dowodowy ma powoływany przez niego "Dokument referencyjny o Najlepszych Technikach (BREF)...", w szczególności, czy jest to dowód, o który stanowi art. 288 ust.2 ot 2 p.o.ś. Nie sposób również zweryfikować zasadności zastosowania przez organ podwyższonej opłaty za pierwsze półrocze 2012 roku. Stosownie do normy zawartej w art. 292 pkt 1 p.o.ś. w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500% za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów. Poza sporem jest, że skarżący dysponował pozwoleniem zintegrowanym do końca roku 2011 i kolejne uzyskał dopiero w dniu 24 stycznia 2012 roku. Powinien był złożyć wniosek o kolejne pozwolenie do dnia 30 czerwca 2011 roku, bowiem organ udziela pozwolenia w terminie 6 miesięcy od złożenia wniosku. Tymczasem, jak wskazał organ, wniosek taki został złożony dopiero w dniu 13 lipca 2011 roku. Bezspornie podwyższona opłata związana jest z samym faktem korzystania ze środowiska bez wymaganego zezwolenia i bezspornie skarżący takowym nie dysponował w dwóch dekadach stycznia 2012 roku. Dochowując należytej staranności winien był wystąpić o kolejne pozwolenie ze stosownym wyprzedzeniem. Niemniej zważywszy, że wniosek takowy złożył z niewielkim, bo niespełna dwutygodniowym opóźnieniem, zaś określony w ustawie termin na załatwienie wniosku jest terminem maksymalnym należało zbadać przebieg postępowania i wpływ zaniedbań skarżącego oraz działań organu w jego przebiegu. Tymczasem organ I instancji w ogóle tej kwestii nie badał, zaś uzasadnienie organu II instancji w tym zakresie nie poddaje się weryfikacji, zawiera bowiem jedynie ogólne wnioski, bez analizy przebiegu owego postępowania i wpływu a na termin zakończenia sprawy zarówno zachowania skarżącego, jak i organu, w tym terminowości podejmowanych działań. W świetle orzecznictwa przytoczonego przez organ odwoławczy okoliczności te są nie bez znaczenia dla zastosowania sankcji z art. 292 p.o.ś. Reasumując stwierdzić trzeba, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i przekonujący przyjętej metody obliczenia należnej opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie emisji pyłów oraz ustalenia wysokości należnej opłaty, okoliczności wpływających na uzyskanie kolejnego pozwolenia, nie wyeliminowały błędu w sentencji decyzji w zakresie mylnego określenia słownego należnej kwoty. Powyższe stanowi o zasadności zarzutu naruszenia norm postępowania, w tym art., 7 i 77 §1 k.p.a. i wydaje się, ze uchybienia te winny zostać wyeliminowane w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". O kosztach postępowania rozstrzygnięto z mocy art. 200 i 205 p.p.s.a. B.A.