II SA/Łd 2253/01

Dnia 18 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Z. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomoc- nienia się niniejszego wyroku. UZSADNIENIE Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. nr 109, poz. 1126 ze zm.) nakazał J. M. wyłączyć z użytkowania w całości budynek mieszkalny położony w Z. przy ul. A 27 w terminie do dnia 31 października 2001r., zarządził umieszczenie na tym budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi, mienia i o zakazie jego użytkowania, wykonanie doraźnych zabezpieczeń oraz usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia po doręczeniu decyzji do czasu rozbiórki obiektu polegających na: odłączeniu energii elektrycznej i uniemożliwieniu dostępu do budynku (wejścia do środka) osobom postronnym, np. przez zabicie deskami otworów. W uzasadnieniu swojej decyzji podał, że na podstawie oględzin przedmiotowego budynku przeprowadzonych w dniu 24 kwietnia 2001r. oraz orzeczenia technicznego wykonanego przez rzeczoznawcę budowlanego o specjalności konstrukcyjno – budowlanej mgr. inż. K. Z. ustalił, iż z uwagi na zły stan techniczny, dalsze użytkowanie stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia mieszkańców i ich mienia, a w przypadku wystąpienia wiatru o dość znacznej sile lub znacznych opadów śniegu może dojść do katastrofy budowlanej, w związku z czym kwalifikuje się on do rozbiórki. Powołując się z kolei na treść art. 68 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał powyższą decyzję Prezydentowi Miasta Z. jako organowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych. Od powyższej decyzji odwołali się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.: J. K., S. K., P. K., J. K., G. K. i A. K. – użytkownicy przedmiotowego obiektu oraz Prezydent Miasta Z.. Odwołujący się w osobach użytkowników powołali się na swoją trudną sytuację materialną oraz trudności w uzyskaniu lokalu zamiennego. Zakwestionowali ponadto ustalenia organu odnośnie złego stanu technicznego budynku położonego w Z. przy ul. A 27, podnosząc, że w budynku dokonane zostały niezbędne naprawy i w ich ocenie można w nim jeszcze mieszkać przez kilka lat. Prezydent Miasta Z. w odwołaniu wniósł o zmianę w/w decyzji w części dotyczącej przekazania jej Prezydentowi Miasta Z. jako organowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na treść art. 68 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, podnosząc, iż decyzja o wyłączeniu budynku z użytkowania winna zostać przez organ wydający przesłana obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, podczas gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej decyzji nie wskazał przepisów, z których wynikałby spoczywający na gminie obowiązek zapewnienia lokali zamiennych. Powołał się ponadto na treść art. 56 ust. 9 w związku z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i podniósł, iż z uwagi na to, że lokatorzy przedmiotowego budynku nie spełniają warunków wymienionych w tych przepisach, tj. nie posiadają decyzji administracyjnej o przydziale lokalu w posesji przy ul. A 27 oraz nie opłacali w dniu wejścia w życie w/w ustawy czynszu regulowanego, Prezydent Miasta Z. nie jest organem obowiązanym do zapewnienia stosownych lokali zamiennych. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, iż sprawa wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego położonego w Z. przy ul. A 27 była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W wyniku wniesienia odwołania przez użytkowników budynku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia mieszkań dla użytkowników budynku oraz określenia, na czym mają polegać. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wobec ustalenia, że przedmiotowy budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym stwarzającym zagrożenie dla życia oraz zdrowia i nie nadaje się do remontu, działania organu stopnia podstawowego z uwagi na treść art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane są zgodne z prawem. Odnosząc się z kolei do zarzutu J. K., S. K., P. K., J. K., G. K. i A. K., którzy twierdzą, że budynek nie zagraża bezpieczeństwu i życiu, organ odwoławczy podniósł, iż nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy. Nie jest też możliwe uwzględnienie trudnej sytuacji mieszkaniowej odwołujących się, gdyż w tym przypadku sprawą nadrzędną jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi. Odnosząc się natomiast do zarzutu Prezydenta Miasta Z., który twierdzi, że gmina ma obowiązek zapewnienia lokali zamiennych wyłącznie w stosunku do najemców zamieszkujących w budynkach wyłączonych z użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalami albo szczegółowego trybu najmu, czyli opłacającym czynsz regulowany, organ stwierdził, że zarzut ten nie może być uwzględniony. Artykuł 56 ust. 9 ustawy o najmie lokali mieszkaniowych i dodatkach mieszkaniowych wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny podmiot zobowiązany do zapewnienia lokalu zamiennego, którym jest gmina, a art. 56 ust. 1 w/w ustawy dotyczy nie tylko najemców zamieszkujących na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale, ale również najemców użytkujących lokal na podstawie innego tytułu prawnego. Ogólny przepis obciąża też gminę obowiązkiem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych swoich mieszkańców. Z tego względu zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z regulacją art. 35 ustawy o najmie lokali, obowiązek dostarczenia najemcy lokalu zamiennego spoczywa do dnia 1 stycznia 2005r. na organie gminy. Natomiast z uwagi na to, że z art. 68 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, iż na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek przekazania decyzji, o której mowa w pkt. 1 tego artykułu, organowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, w sytuacji konieczności opróżnienia lokali z powodu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, organ I instancji prawidłowo skierował swą decyzję do Prezydenta Miasta Z.. Prezydent Miasta Z. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższą decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku dostarczenia lokali zamiennych. Skarżonej decyzji zarzucił brak podstawy prawnej oraz wniósł o jej uchylenie w części objętej skargą, umorzenie postępowania i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż art. 56 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, na który powołuje się organ, został uchylony wraz z ustawą i nie obowiązuje, wobec czego brak jest przepisu nakładającego na gminę obowiązek dostarczenia lokali zamiennych. Lokatorzy mieszkający zaś w budynku przy ul. A 27 nie spełniają warunków wymienionych w art. 32 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 71, poz. 733). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż skarżona decyzja została podjęta w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, która wiąże organy nadzoru budowlanego. Stwierdził ponadto, że organy administracji nie orzekały w oparciu o przepisy prawa lokalowego i nie mogą wkraczać w kompetencje służb do tego powołanych. Sam zaś fakt stwierdzenia w uzasadnieniu, iż podmiotem zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest gmina, nie sprawia, że decyzja jest wadliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 68 tej ustawy - w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1/ nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, 2/ przesłać decyzję, o której mowa w punkcie 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, 3/ zarządzić: a/ umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b/ wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Treść przytoczonego przepisu wskazuje więc na to, iż organ stosując unormowania w nim zawarte, winien w rozstrzygnięciu decyzji zawrzeć wszystkie wynikające z przepisu obowiązki. Decyzja winna ponadto – stosownie do treści art. 107 kpa – wskazać przepisy, na mocy których rozstrzygnięto sprawę. Nie podanie podstawy prawnej lub powołanie się w niej na niewłaściwy przepis czyni decyzję wadliwą i w wielu przypadkach, zwłaszcza przy niedostatecznym wyjaśnieniu niezbędnych okoliczności faktycznych, będzie stanowić istotne naruszenie przepisów procesowych, wpływające na wynik sprawy. W ocenie Sądu taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie. Poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia w sposób niewątpliwy pozwalają przyjąć, iż przedmiotowy budynek mieszkalny ze względu na jego zdecydowanie zły stan, który grozi zawaleniem, kwalifikuje się do rozbiórki i stwarza zagrożenie dla przebywających w nim ludzi. Wynika to zarówno z przedłożonego orzeczenia technicznego, opracowanego na zlecenie właścicielki budynku, jak i z przeprowadzonych oględzin. Dlatego też nie ma wątpliwości, iż decyzja w zakresie nakazu nałożonego na J. M., jako właścicielkę budynku, wyłączenia tego budynku w całości z użytkowania, była konieczna i zgodna z prawem. Jednakże art. 68 pkt 2 wskazanego wyżej prawa budowlanego obliguje ponadto organ do przesłania decyzji w przedmiocie wyłączenia budynku z użytkowania podmiotowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. o przekazaniu decyzji Prezydentowi Miasta Z., jako organowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zastępczych dla rodzin zamieszkujących w przedmiotowym budynku, pisze jedynie w uzasadnieniu decyzji, przy czym nie wskazuje żadnej podstawy prawnej, z której wynikałoby, iż tym organem jest właśnie Prezydent Miasta. Należy w tym miejscu podnieść, że organ ten nie poczynił żadnych ustaleń co do tytułu prawnego, w oparciu o który lokatorzy w osobach czterech rodzin zamieszkują w przedmiotowym budynku, stanowiącym własność J. M.. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1998r. sygn. IV SA 1092/96 – LEX nr 43269, iż użyte w treści pkt. 2 art. 68 Prawa budowlanego wyrażenie "...przesłać decyzję..." znaczy tyle, co przesłać do wiadomości i nie jest ono tożsame z nałożeniem na dany podmiot obowiązków. Jednakże, ponieważ przepis wyraźnie mówi w swej treści o konieczności przesłania decyzji podmiotowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, to konieczne jest wykazanie, jakie przepisy nakładają obowiązek zapewnienia lokali dla rodzin zamieszkujących w przedmiotowym budynku, który stanowi własność osoby fizycznej, na Prezydenta Miasta Z.. Nie uczyniono tego w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podjął wprawdzie próbę wyjaśnienia tej kwestii zwracając się zarówno do J. M., jak i osób zajmujących lokale w przedmiotowym budynku. Jednakże ustalenia w tym zakresie są niedostateczne i nie wynika z nich, czy lokatorów, którzy nie posiadają decyzji administracyjnej na dany lokal, łączy i ewentualnie jakiego rodzaju stosunek prawny z właścicielem budynku, czy jest opłacany czynsz za zajmowane pomieszczenia i czy właściciel wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. Organ odwoławczy w swej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 56 ust. 9 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. nr 120 z 1998r., poz. 787 ze zm.). W tym miejscu należy podnieść, iż wskazane wyżej przepisy obowiązywały do 9 lipca 2001r., gdyż utraciły moc na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 71, poz. 733). Z przepisu tego wynika, że wskazana wyżej ustawa z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali... traci moc z dniem ogłoszenia ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów..., tj. z dniem 10 lipca 2001r., z wyjątkiem przepisów rozdziału 6, dotyczącego dodatków mieszkaniowych. Tak więc powołane przez organ odwoławczy przepisy nie obowiązywały już nie tylko w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ale także w dniu wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Stosownie natomiast do treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów (...), jeżeli lokator jest uprawniony do odpłatnego używania lokalu, wypowiedzenie przez właściciela stosunku prawnego może nastąpić tylko z przyczyn określonych w niniejszym artykule (...). Wypowiedzenie powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie oraz określać przyczynę wypowiedzenia. Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy - nie później niż na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny, jeżeli lokator używa lokalu, który wymaga opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku (...). W tym przypadku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na właścicielu budynku, z zastrzeżeniem art. 32 (art. 11 ust. 9). W myśl art. 32 ustawy - do dnia 31 grudnia 2015r. w razie wypowiedzenia najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4 najemcy opłacającemu w dniu wejścia w życie ustawy czynsz regulowany, obowiązek zapewnienia temu najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na właściwej gminie. Przepis ten wszedł w życie, stosownie do treści art. 40 ustawy, z dniem 1 stycznia 2002r. Reasumując, Sąd z uwagi na naruszenie przez organ przepisów proceduralnych, a przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Jednocześnie Sąd, w trybie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Sąd wyrokował w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.