II SA/Łd 2258/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska(spr.), WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant referent stażysta Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. U. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności nadzoru sanitarnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...], znak [...] Decyzją Nr [...] z dnia 30 sierpnia 2001r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., na podstawie art.. 36 ust.. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 90 poz 575 z 1998r. z późń.zm.), zarządzenia MZiOS z dnia 29 lipca 1992r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za czynności PIS (M.P. nr 27 poz. 192 z 1992r.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymierzył U. G. opłatę w wysokości kosztów kontroli-badania w kwocie 95, 90 zł. W uzasadnieniu stwierdzono, że za opinię i inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku z wykonywaniem nadzoru sanitarnego pobiera się zgodnie z przepisami przytoczonymi w sentencji decyzji opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Od powyższej decyzji U. G. wniosła odwołanie, uznając, że koszty jakimi została obciążona są bardzo zawyżone i dodatkowo niesłuszne, bowiem została już ukarana za stwierdzono podczas kontroli uchybienia, mandatem karnym w wysokości 100 złotych. Dodatkowo podniosłą, że opłaty wymierzone przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. są dwukrotnie wyższe od opłat, którymi z tego samego tytułu została obciążona przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O.. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. po zapoznaniu się z odwołaniem skarżącej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R.. Przeprowadzono w dniu 11 sierpnia 2001r. kontrola sanitarna wykazała szereg istotnych uchybień w prowadzonym przez skarżącą punkcie "małej gastronomii" i zatem należało obciążyć osobę odpowiedzialną kosztami przeprowadzonej kontroli zgodnie z art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opłaty te wylicza się według cen umownych w oparciu o §§ 1-4 Zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej z uwzględnieniem kosztów bezpośrednich i pośrednich ich wykonania – na dowód czego załączono kserokopię kalkulacji nr 575/01 z dnia 13 sierpnia 2001r. W kwestii różnicy kosztów jakimi obciążyła skarżącą PSSE w O. i PSSE w R. organ odwoławczy wyjaśnił, że na wysokość kosztów duży wpływ miała odległość pomiędzy P., a R.. Również z uwagi na fakt, iż opłaty dla poszczególnych Stacji ustalają ich Dyrektorzy może to być przyczyną różnic w ich wysokości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego U. G. wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł.. Podniosła, że podpisała wprawdzie protokół kontroli co nie oznacza jednak, że zgadza się i w pełni akceptuje ustalenia w nim zawarte. Stwierdza, że poniesienie opłaty jest dla niej dużym wysiłkiem finansowym, bowiem prowadzona przez nią wraz z mężem rencistą działalność jest jedyną możliwością dorobienia do najniższej emerytury, którą otrzymuje. Dodatkowo skarżąca podnosi fakt, iż w tym dniu kiedy przeprowadzono kontrole skontrolowano również inne punkty gastronomiczne obsługujące pielgrzymkę i jak sądzi inni też zostali obciążeni kosztami. W ocenie skarżącej jednorazowy wyjazd komisji i poniesione jednorazowo koszty płaci kilku kontrolowanych, co czyni niewspółmierną kwotę do poniesionych kosztów. Gdyby zaś przyjąć, że tyko skarżąca została obciążona kosztami to jest to według niej jawna niesprawiedliwość. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy uważa, że skoro skarżąca uznała swoją winę czemu dała wyraz poprzez zapłacenie grzywny to nie ma potrzeby rozstrzygania jej zarzutów w stosunku do pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w R.. W decyzji z dnia [...] znak [...] w odpowiedzi na odwołanie skarżącej dostatecznie przedstawiono argumenty i podstawy prawne z naliczeniem kosztów kontroli w oparciu o obowiązujące przepisy. W ocenie organu odwoławczego skarżąca prowadząc działalność gospodarczą powinna liczyć się z ryzykiem negatywnych następstw skutków kontroli, niezależnie od tego, że w tym samym miejscu i czasie mogą być kontrolowane inne "podmioty gospodarcze", które jeżeli dopuszczą się uchybień poniosą również indywidualne koszty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 36 ust 1ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r Nr 90 poz. 575 z późń.zm.) za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ustępu 2.Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W świetle art. 36 ust. 4 w/w ustawy Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, zasady ustalania wysokości opłat, o których mowa w ust.1-3, uwzględniając w szczególności wysokospecjalistyczny charakter wykonywanych badań, stanowiących podstawę do ich ustalenia przez kierownika jednostki organizacyjnej, w której przeprowadza się badania. Na wstępie rozważań należy podnieść, że działania organów Inspekcji Sanitarnej sprowadzają się do sprawowania zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego, działalności zapobiegawczej i przeciwepidemiologicznej oraz oświatowej. Odpowiednio do tego zróżnicowane zostały prawne formy działania tego organu obejmujące wydanie decyzji w wypadku stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, udzielenie doraźnych zaleceń, uwag i wniosków uzasadnionych wynikami przeprowadzonej kontroli. O ile wykonywanie czynności kontroli, pobieranie próbek do badań stanowi czynność "typową" dla bieżącego nadzoru sanitarnego, o tyle już sprawa odpłatności za wykonywanie takich czynności i badań stanowi element rozstrzygnięcia zawierającego ocenę wyników przeprowadzonych kontroli i badań i stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzależnienie obowiązku ponoszenia opłat od tego warunku ustawowego wymaga od organu Inspekcji Sanitarnej działań ocennych i wartościujących, a ich wyniki winny znaleźć odzwierciedlenie w podjętej decyzji. W tym kontekście należy krytycznie ocenić decyzje zarówno organu I jak i II instancji. Przedmiotowe decyzje została wydana w oparciu o art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Inspekcji Sanitarnej i zarządzenie MZiOS z dnia 29 lipca 1992r w sprawie zasad ustalania wysokości i opłat za czynności PIS. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji pominięto całkowicie uzasadnienie faktyczne i prawne i nie wyjaśniono sposobu wyliczenia opłaty stosownie do ustępu 4 art. 36 w/w ustawy i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest bardzo lakoniczne i poza stwierdzenie, że kontrola wykazała szereg uchybień nie zawiera dogłębnej oceny wyników tej kontroli i przeprowadzonych badań i wykazania związku pomiędzy takim wynikiem, a naruszeniem przez skarżącą wymagań higieniczno-zdrowotnych. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do podania podstawy prawnej naliczenia kosztów którymi obciążono skarżącą , ale nie podał sposobu ich wyliczenia, ani podstaw uzasadniających zastosowanie poszczególnych jej składników. Uzasadnienie decyzji administracyjnej winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego, a treścią rozstrzygnięcia. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych w danej sprawie i bez rozważenia przepisów prawa materialnego w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W świetle art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady jest możliwe tylko w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). W takiej sytuacji organ administracji publicznej jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 ( art. 10 § 3 kpa). Mając na uwadze powyższe przepisy należy stwierdzić, że organy miały obowiązek zapoznać stronę z przedmiotową kalkulacją kosztów , którymi została obciążona skarżąca przed wydaniem decyzji, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić sposób wyliczenia opłaty, którą obciążono skarżącą. Uchybienia w powyższym zakresie nie może konwalidować fakt załączenia przedmiotowej kalkulacji do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 30 października 2000r. sygn.akt I SA/Łd 588/98, że decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; one to podlegają ocenie i osądowi NSA jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. Fakt, że skarżąca kwestionowała zarówno zasadność jak i wysokość wymierzonej opłaty tym bardziej wymagał przedstawienia szczegółowego sposób wyliczenia opłaty oraz wyjaśnienie poszczególnych jej składników w uzasadnieniu decyzji oraz oceny związku przyczynowego między wynikami kontroli i nałożoną opłatą, a stwierdzonymi w trakcie kontroli i badań uchybieniami. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów art. 7, 10, 107§ 3 kpa i mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wyeliminować opisane wyżej uchybienia zarówno w zakresie wad prowadzonego postępowania jak i wad wydanych decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.