II SA/Łd 226/11

Dnia 19 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...], nr [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071, ze zm., dalej k.p.a.), art. 10 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.) w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), § 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 września 2004 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających (Dz.U. Nr 214, poz. 2168), § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi (Dz.U. Nr 65, poz. 596), art. 2g, art. 124 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE z 31 stycznia 2009 r., Nr L 030, str. 16-99), art. 2 pkt r, art. 14, art. 31 ust. 2, 32 ust. 1, art. 44 f Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. L 327, 12/12/2001, str. 11-32), art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.U. WE L 328, 17/12/2003 str.21-24), art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. (WE) z 30 kwietnia 2004r., Nr L 141, str. 18-58, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] roku stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa dotychczasowej decyzji nr [...] o przyznaniu M. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, wydaną przez Kierownika Biura Powiatu B. ARiMR z siedzibą w R. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że M. K. złożył w dniu 3 czerwca 2004r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, w którym zadeklarował 13 działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: 23/1, 73, 74, 201, 202, 182, 189, 209, 98, 110, 291, 95/3. Na skutek owego wniosku w dniu 21 listopada 2004r. organ pierwszej wydał wskazaną wyżej decyzję nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 7.756,01 zł. Następnie organ pierwszej instancji, postanowieniem nr [...] z dnia [...], wznowił postępowanie, w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z roku 2004, po czym decyzję z dnia [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji nr [...]. Organ I instancji stwierdził bowiem, iż po uwzględnieniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w 2004r. winny być przyznane M. K. w łącznej wysokości 6.895,35 zł., w tym z tytułu: – Jednolitej Płatności Obszarowej za 2004r. w wysokości 2.884,26 zł.; – Uzupełniającej Płatności Obszarowej za 2004r. w wysokości 4.011,09 zł. W uzasadnieniu swej decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wyjaśnił, że w dniu 1 marca 2007r. do siedziby organu wpłynął protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie M. K. w dniu 22 sierpnia 2006r., z którego organ wywiódł, że na działkach ewidencyjnych o numerach 73 i 74 położonych w M. D. oraz na działce numer 98 położonej w O. nie była prowadzona działalność rolnicza na dzień 30 czerwca 2003r., bowiem w dniu kontroli stwierdzono zadrzewienia i zakrzaczenia. Ponowna kontrola w/w działek przeprowadzona w dniu 1 marca 2010r. wykazała, w ocenie organu, iż na działce ewidencyjnej numer 74 i 98 nie była prowadzona działalność rolnicza na dzień 30 czerwca 2003r. Działki te mają łączną powierzchnię 0,57 ha i zostały zadeklarowane do płatności obszarowych w 2004r. przez M. K. Dalej organ wyjaśnił, że powyższe okoliczności musiały mieć wpływ na wysokość płatności, do jakiej uprawniony był wnioskodawca w 2004r. I tak w zakresie JPO powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich wynosiła 15,41 ha, zaś powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 14,84 ha, bowiem w/w działki rolne, o łącznej powierzchni 0,57 ha, nie były użytkowane rolniczo. Wysokość nałożonych sankcji w przypadku JPO wyniosła 239,99 zł (0,57 ha x 2 x 210,52 zł/1 ha). Odnośnie UPO organ wyjaśnił, że w związku z powyższym wysokość nałożonych sankcji w przypadku tej płatności wyniosła 333,77 zł (0,57 ha x 2 x 292,78 zł/1 ha). Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K., argumentując, że w 2003r. owe działki były użytkowane rolniczo, bowiem rosła na nich trawa, którą odwołujący się po skoszeniu sprzedawał jako paszę dla zwierząt. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. po rozpatrzeniu powyższego odwołania podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji i wyjaśnił, że z protokołu z kontroli na miejscu z dnia 22 sierpnia 2006r. wynika że część działek rolnych deklarowanych przez producenta we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w 2004r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, tj. działka C o powierzchni 0,14 ha, położona na działce ewidencyjnej nr 74 oraz działka H o powierzchni 0,43 ha, położona na działce ewidencyjnej nr 98. W ocenie organu okoliczności te potwierdza dołączona do akt sprawy notatka służbowa z dnia 1 marca 2010r. sporządzona po przeprowadzeniu kontroli sprawdzającej. Działki nr 74 i 98 w opinii organu nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r., bowiem w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin w/w działek stwierdzono, że są one porośnięte drzewami. Powyższe potwierdzają fotografie skontrolowanych działek, jak również ortofotomapy. Dalej wskazano, iż gdyby okoliczność ta znana była organowi w dacie wydania decyzji, skutkowałaby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy, tzn. powierzchnia działek rolnych C, H nie zostałaby uwzględniona w ramach powierzchni kwalifikującej się do płatności, gdyż nie został spełniony warunek utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na powyższą decyzję złożył M. K., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. Wskazał, że trawa którą uprawiał rosła pod drzewami znajdującymi się na spornych działkach. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, mając na względzie regulację art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r., Nr 6, poz. 40 ze zm.). Na wstępie godzi się przypomnieć, że organ administracji publicznej rozpoznający sprawę i w efekcie wydający decyzję powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego), działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i dokonać wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Poza tym w toku postępowania organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Powinien też mieć na względzie, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy należy stwierdzić, iż organy obu instancji zarówno w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania kontrolnego, jak i w rozstrzygnięciu sprawy dopuściły się uchybień proceduralnych, czym naruszyły wyżej powołane przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek złożony przez skarżącego dotyczył przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Podstawę prawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiła ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru wraz z wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Ponadto zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują uregulowania wspólnotowe, albowiem organy administracji – w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej – stosują bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń zgodnie z Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą i postanowieniami art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacji do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004r. Nr 90, poz. 864). W niniejszej sprawie należy wskazać, iż powodem przyznania skarżącemu płatności obszarowych w pomniejszonej wysokości było nieutrzymywanie działek rolnych w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. Zgodnie z regulacją art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającej rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 31 stycznia 2009r., Nr L 030, str. 16-99), powierzchnię użytków rolnych nowego państwa członkowskiego, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji. Wobec tego okoliczność utrzymywania działek rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r., stanowiła istotny element ustaleń organów, bowiem miała ona zasadnicze znaczenie przy ocenie, czy zachodzą przesłanki do przyznania płatności. Analizując działania, które podjęły organy dla wykazania powyższej okoliczności i jednocześnie oceniając wnioski, które zostały przez organ wyprowadzone z podjętych działań należy jednoznacznie powiedzieć, iż organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w powyższym zakresie, a wyprowadzone wnioski mają walor dowolności. W pełni uzasadnia to zarzut naruszenia wyżej przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności odnoszących się kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego, w takim zakresie, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy wskazać, iż organy miały do rozpoznania wniosek skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych złożony w dniu 3 czerwca 2004r. Natomiast dla wykazania – wyrażonej w przepisie art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 – przesłanki utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. organy skorzystały z wyników czynności kontrolnych na miejscu wykonanych w dniach 22 sierpnia 2006r. oraz 1 marca 2010r. Zatem przedmiotem ustaleń w oparciu o wyniki dokonanej kontroli był stan faktyczny, który istniał odpowiednio przed ponad trzema i siedmioma laty od daty przeprowadzonej kontroli. Mając chociażby na uwadze złożone i nie do końca przewidywalne procesy wegetacyjne roślin, wnioskowanie o stanie kultury rolnej określonej działki rolnej z perspektywy wskazanych okresów czasu jest działaniem wymagającym szczególnej wiedzy i staranności. Natomiast dla wykazania tego, że określone działki rolne skarżącego (działki C i H) nie znajdowały się w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. organy przedstawiły dokumentację fotograficzną wykonaną podczas kontroli w dniach 22 sierpnia 2006 r. i 1 marca 2010r. W ocenie sądu nie jest to wystarczający dowód dla wyprowadzenia wniosku, że grunty rolne skarżącego w dniu 30 czerwca 2003r. nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Owszem załączona dokumentacja fotograficzna stanowi czytelny dowód tego, w jakiej kulturze rolnej znajdowały się fotografowane działki w dniu zrobienia zdjęć. Nie sposób jednak uznać poprzez prostą analogię, że w ten sam sposób wyglądały fotografowane działki w połowie roku 2003. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że wniosek o tym, że dwie działki skarżącego w dniu 30 czerwca 2003r. nie pozostawały w dobrej kulturze rolnej pochodzi od osób dokonujących kontroli na miejscu. Organ nie wskazywał na kompetencje owych osób, ale należy mieć wątpliwości, czy osoby te posiadały "wiadomości specjalne" w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., które są niezbędne są do tego, by móc w sposób kompetentny, w wątpliwych, niejednoznacznych sytuacjach, formułować wnioski w powyższym zakresie. Organy formułując powyższy wniosek, jednocześnie czyniąc z niego jeden z istotnych elementów wydanego rozstrzygnięcia nie powołały się na jakiekolwiek retrospektywne rozumowanie, które posługując się wiedzą specjalistyczną z zakresu wegetacji roślin potrafiłoby wykazać, że roślinność znajdująca się na zadeklarowanych działkach rolnych istniała na nich już w dniu 30 czerwca 2003r. i na skutek tego, że porastała je, działki te nie pozostawały wówczas w dobrej kulturze rolnej. Reasumując należy wskazać, iż przedstawione w tym zakresie dowody są nieprzekonywujące, a poczynione przez organy ustalenie, że na dzień 30 czerwca 2003r. dwie działki nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej należy uznać za dowolne. Dla zakończenia procesu dowodowego w tym zakresie zasadnym wydaje się dokonanie ustaleń w oparciu o inne dowody, bowiem stosownie do treści przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W tym zakresie przydatne może okazać się zarówno dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, jak i skorzystanie z wiadomości specjalnych, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a, w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli na miejscu w dniach 20 sierpnia 2006r. i 1 marca 2010r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić podniesione wyżej okoliczności. Nie przesądzając wyników ewentualnego dalszego postępowania dowodowego należy wskazać, iż organy winny ustalić stan faktyczny sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, tak aby ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób logiczny możliwe było wyprowadzenie wniosków stanowiących podstawę dla dokonania właściwej subsumcji. Wynik zaś prowadzonego postępowania organy winny uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, zaś wykonanie zaskarżonej decyzji wstrzymano w oparciu o art. 152 p.p.s.a.