II SA/Łd 227/05

Dnia 27 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.), nakazał : 1. M. L. - właścicielce segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej, położonego w Ł. przy ul. A 7, wykonanie w terminie do dnia 31 maja 2005 r. następujących czynności stosownie do wyników ekspertyzy z dnia 27 września 1999 r. "Kontrola stanu technicznego komina w ścianie wspólnej między budynkami nr 7 i 9 przy ul. A w Ł." i zawartego w niej szkicu nr 2 będącego załącznikiem niniejszej decyzji: a. odłączenie urządzenia grzewczego zlokalizowanego na II piętrze budynku od przewodu kominowego nr 2, b. usunięcie wady istniejącego wieńca na poziomie parteru w obszarze przewodu kominowego nr 2, c. udrożnienie przewodu kominowego nr 5, d. usunięcie belki konstrukcyjnej z przewodu kominowego nr 5, e. usunięcie nieszczelności przewodów kominowych nr 2 i nr 5 oraz zlikwidowanie pęknięć ścian w obrębie tych przewodów kominowych, f. zlikwidowanie wentylacji wykonanej samowolnie przez właścicielkę posesji nr 7 w przewodzie kominowym nr 4 wentylacji kotłowni budynku nr 9, g. usunięcie istniejącego kominka z obszaru wspólnej ściany działowej i przywrócenie przewodów kominowych istniejących w tym obszarze do stanu pierwotnego, h. doprowadzenie w/w przewodów kominowych do zgodności z Polską Normą PN-89/B-10425. 2. Panu A. H. - właścicielowi segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej, położonego w Ł. przy ul. A 9, wykonanie w terminie do dnia 31 maja 2005 r., następujących czynności stosownie do wyników ekspertyzy z dnia 27 września 1999 r. "Kontrola stanu technicznego komina w ścianie wspólnej między budynkami nr 7 i 9 przy ul. A w Ł." i zawartego w niej szkicu nr 2 będącego załącznikiem niniejszej decyzji: a. usunięcie wad istniejących wieńców na poziomie parteru w obszarze przewodu kominowego nr l i nr 4, b. usunięcie nieszczelności przewodów kominowych nr l, nr 3 i nr 4 oraz zlikwidowanie pęknięć ścian w obrębie tych przewodów kominowych, c. doprowadzenie w/w przewodów kominowych do zgodności z Polską Normą PN-89/B-10425. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie niewłaściwego stanu technicznego ściany działowej zostało wszczęte na wniosek M. L. złożony w dniu 25 marca 1999 roku w Miejskim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł.. W toku postępowania wyjaśniającego organy administracyjne wydały szereg rozstrzygnięć celem ustalenia rodzaju nieprawidłowości oraz zakresu prac koniecznych do doprowadzenia do właściwego stanu technicznego wspólnej ściany działowej z przewodami kominowymi, usytuowanej między nieruchomościami położonymi w Ł. przy ul. B. A nr 7 i nr 9. W szczególności decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał A. H. - właścicielowi nieruchomości mieszczącej się przy ul A nr 9 wykonanie i przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego ściany z przewodami kominowymi oraz ekspertyzy tych przewodów kominowych i połączeń dymnych, spalinowych, wentylacyjnych, znajdujących się między budynkami mieszkalnymi (w zabudowie szeregowej) usytuowanymi na terenach nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A 7 i 9 wraz z jednoznacznym określeniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w uzgodnieniu między stronami oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu odwołania A. H., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz nakazał A. H.: 1) przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Miasta Ł.: a) projektu budowlanego robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia do właściwego stanu technicznego wspólnej ściany działowej z przewodami kominowymi usytuowanej między nieruchomościami położonymi w Ł. przy ul. A nr 7 i nr 9, sporządzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia projektowe, b) dokumentu świadczącego o uzgodnieniu w/w projektu z właścicielką segmentu mieszkalnego przy ul. A 7 w Ł., c) dokumentu świadczącego o jego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2) po opracowaniu w/w projektu, wystąpienie z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Ł. o wydanie decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych wynikających z powyższego projektu, 3) po doprowadzeniu wspólnej ściany działowej z przewodami kominowymi do właściwego stanu technicznego, powiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Ł. o wywiązaniu się z nakazanych obowiązków. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2002 roku sygn. akt II SA/Łd 139/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. H. uchylił powyższe decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż podstawę prawną decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, którą winien wydać właściwy organ nadzoru budowlanego stanowi art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Sąd wskazał, że organy administracji obu instancji nie ustaliły w sposób wyczerpujący, jakiego rodzaju nieprawidłowości występują w stanie technicznym obiektu, a na organach tych spoczywa obowiązek przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, dopuszczenia dowodów – w tym ewentualnie z opinii biegłego celem ustalenia, jakiego rodzaju nieprawidłowości występują. A następnie po stwierdzeniu nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie tych nieprawidłowości z tym, że obowiązki nałożone na właścicieli obiektu winny być precyzyjnie określone, by mogły być egzekwowane - w przypadku niewykonania obowiązków w sposób dobrowolny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał M. L. i A. H. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenie do pełnej sprawności technicznej wspólnej ściany z przewodami kominowymi, usytuowanej pomiędzy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, zlokalizowanymi na nieruchomościach położonych przy ul. B. A 7 i 9 w Ł.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi (sygn. akt. II SA/Łd 139/01) wnikliwie przeanalizował przedstawione w sprawie dowody i stwierdził, iż sprawa dotyczy stanu technicznego wspólnej ściany z przewodami kominowymi, a więc obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości musi być nałożony na obu jej współwłaścicieli. Ewentualne roszczenia z tytułu poniesionych strat i kosztów strony mogą dochodzić z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. W ocenie organu administracji, z przedłożonej ekspertyzy stanu technicznego wykonanej przez R. W. oraz opinii technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego Z. W. wynika, iż aktualny stan techniczny tej ściany nie wskazuje na możliwość wystąpienia w sąsiadujących segmentach mieszkalnych katastrofy budowlanej z tego powodu. Zagrożenie zatrucia tlenkiem węgla może wystąpić jedynie w przypadku przystąpienia przez A. H. do użytkowania kominka zainstalowanego w jego mieszkaniu. Z tego względu Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] nakazał w terminie natychmiastowym wyłączenie z eksploatacji kominka na posesji przy ul. A 9. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. H. i M. L.. A. H. podał, iż działania organu I instancji lekceważą prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r. podjęty w sprawie. Wniósł o wnikliwe i merytoryczne rozpatrzenie środka odwoławczego. M. L. w swoim odwołaniu podała, iż nie rozumie dlaczego organ nakazuje wykonanie robót, których nie da się wykonać wobec sprzecznych opinii rzeczoznawców powołanych przez A. H. i odwołującą się. Dlatego też wniosła o zmianę lakonicznej decyzji niezałatwiającej sprawy. Zdaniem odwołującej, w sprawie pomija się fakt, iż zaczynem całej sprawy jest kominek wybudowany przez A. H., a ekspertyza kominiarska sporządzona na jego zlecenie jest nierzetelna i dlatego powinien być powołany jeszcze jeden biegły z innego okręgu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] - w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia uchylił decyzję organu I instancji, w punktach 2 i 3 rozstrzygnięcia nałożył na właścicieli segmentów w zabudowie szeregowej - M. L. i A. H. obowiązek wykonania robót budowlanych dla usunięcia podanych w decyzji wad i usterek stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia w przypadku użytkowania przewodów dymowych we wspólnej ścianie działowej. Na powyższą decyzję skargi do sądu administracyjnego wnieśli M. L. i A. H.. Z uwagi na to, że obie skargi dotyczą tego samego aktu prawnego Sąd postanowieniem z dnia 2 września 2004 roku połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 9 września 2004 roku sygn. akt. II SA/Łd 281/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2 i 3 tj. w zakresie nałożonych na skarżących obowiązków. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ administracyjny w dalszym ciągu nie ustalił, jakie prace mogą być wykonane przez każdego ze skarżących bez konieczności współdziałania i udostępniania lokalu sąsiada. W ocenie Sądu, organ administracji winien rozważyć celowość uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, co powinno znaleźć wyraz w prawidłowo sformułowanej decyzji nakładającej na każdego ze współwłaścicieli precyzyjnie określone obowiązki . Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie rozpatrując odwołanie M. L. i A. H. od decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nakazał każdemu z właścicieli wykonanie obowiązków przytoczonych na wstępie. W uzasadnieniu organ podał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje jednoznacznie, iż przewody kominowe usytuowane we wspólnej ścianie działowej, oddzielającej segment mieszkalny A. H. od segmentu mieszkalnego M. L., znajdują się w złym stanie technicznym. Zły stan techniczny przedmiotowych przewodów kominowych stwierdzony został m.in. w ekspertyzie przewodów kominowych z dnia 27 września 1999 r. opracowanej przez mistrza kominiarskiego B. O. oraz przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w dniu 6 lutego 2001 r. w czasie pomiarów stężeń tlenku węgla dokonanych w mieszkaniu M. L. oraz mieszkaniu A. H. Zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia spornych przewodów kominowych do odpowiedniego stanu technicznego, a tym samym do pełnej sprawności technicznej w ocenie organu administracyjnego wynika jednoznacznie z ekspertyzy przewodów kominowych z dnia 27 września 1999 r. opracowanej przez mistrza kominiarskiego Pana B. O. - Rzeczoznawcę w zakresie kominiarstwa Izby Rzemieślniczej w Ł., nazwanej "Kontrola stanu technicznego komina w ścianie wspólnej między budynkami nr 7 i 9 przy ul. A w Ł.". Mając na uwadze powyższe organ administracji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, które z poszczególnych przewodów kominowych należą do A. H., a które do M. L., celem nałożenia na osoby je użytkujące obowiązku doprowadzenia ich do odpowiedniego stanu technicznego. Pomimo, iż ściana oddzielająca budynki będące w zabudowie szeregowej jest ścianą wspólną, o której stan techniczny zobowiązani są dbać właściciele obu budynków, jednakże można w niej wskazać poszczególne przewody kominowe przynależne do każdego z budynków. Wobec tego organ odwoławczy nałożył oddzielnie na A. H. i M. L. obowiązki wskazane w niniejszej decyzji, wynikające z w/w ekspertyzy określającej numerację przewodów kominowych odpowiednio do numeracji określonej w szkicu nr 2, zawartym w tej ekspertyzie i dołączonym do decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A. H.. W uzasadnieniu stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zlekceważył prawomocne wyroki sądu administracyjnego podjęte w sprawie. W dalszej części skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał błędy, jakie organy administracji popełniły rozpoznając przedmiotową sprawę, w szczególności wskazał na brak ekspertyzy specjalistycznej, która powinna być sporządzona na zlecenie organów administracji. W konkluzji skargi wniósł o "oddalenie zaskarżonej decyzji". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego A. H. składał dodatkowe pisma, m.in. swoją korespondencję z organami nadzoru budowlanego, prokuraturą oraz decyzje GINB dotyczące pozwolenia na użytkowanie budynków stron, a także pismo zawierające ustosunkowanie się skarżącego do wniosku M. L. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...]. W dniu 14 października 2005 roku M. L. złożyła pismo zatytułowane "Stanowisko M. L. na rozprawie w dniu 18 października 2005 roku". W piśmie tym uczestniczka postępowania opisała dotychczasowy przebieg zdarzeń i wyjaśniła, że zamierza zakończyć spór sąsiedzki i wnosi o powołanie komisji budowlanej, która sprawdzi stan techniczny kominów należących do obu nieruchomości. Na rozprawie w dniu 18 października 2005 roku uczestniczka wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach Art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art.16 § 1 kpa. Decyzja staje się ostateczna, gdy: a/ strona nie złożyła w terminie odwołania lub b/ decyzję wydał organ odwoławczy albo c/ decyzję wydał w I instancji naczelny organ administracji rządowej lub samorządowe kolegium odwoławcze. Decyzja ostateczna nie może być w trybie postępowania administracyjnego w zasadzie wzruszona. Wyjątki są wyraźnie przewidziane w kodeksie (art.145, 154, 155, 156, 161, 162 i 163) lub ustawach szczególnych i do nich wyłącznie ogranicza się możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej albo obowiązek uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności albo jej wygaśnięcia. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w tym przepisie. Następuje więc tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje "rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to znaczy oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94 ONSA 1996/1/37). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się więc, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (Prof. J. Borkowski: Komentarz, 1998 r., s. 237, wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16, wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 ONSA 1993/1/23, wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 września 1997 r. III SA 1425/96 LEX nr 32626). W niniejszej sprawie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa powołanego jako podstawa proceduralna rozstrzygnięcia – art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie stron mógł wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 kpa. A przepis art. 138 kpa zawiera wyczerpujące i zamknięte wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy. Nie przewiduje możliwości orzeczenia tylko co do istoty sprawy, czyli zastosowania w postępowaniu odwoławczym częściowo normy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 138 kpa organ odwoławczy jest zobowiązany w jednej decyzji zawrzeć rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i określeniu swojego stanowiska w sprawie poprzez orzeczenie co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie doszło do sytuacji, w której rozstrzygnięcie to było zawarte w dwóch ostatecznych decyzjach. Jednej, z dnia [...] Nr [...], w której [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. - w punkcie pierwszym uchylił decyzję organu I instancji i drugiej, od której skargę rozpoznajemy, orzekającej jedynie co do istoty sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego ograniczająca się jedynie do rozstrzygnięcia merytorycznego, z powołaniem w jej podstawie art. 138 § pkt 2, rażąco narusza ten przepis. Konstrukcja art. 138 kpa wyklucza bowiem dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bez uchylenia decyzji organu I instancji (§ 1 pkt 2). Mamy więc do czynienia z sytuacja procesową, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy też wskazać na konsekwencje prawne tego naruszenia, które prowadzi do niemożności zastosowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), a więc powoduje naruszenie tej ogólnej zasady i istotnie ogranicza uprawnienia strony. Bowiem w przypadku stwierdzenia w zaskarżonej decyzji istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, stanowiących podstawę do jej uchylenia, sprawa byłaby ponownie rozpoznawana przez organ II instancji. Postępowanie administracyjne w tej sprawie ograniczyłoby się faktycznie do jednej instancji, co jest prawnie niedopuszczalne. Organ administracji przy rozpoznaniu sprawy winien zachować normy i zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę dwuinstancyjności postępowania, przy czym uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniach II SA/Łd 139/01 i II SA /Łd 281/03, a wiążące organ w tej sprawie, które nie zostały wykonane. Przede wszystkim w zakresie obowiązku przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego (art. 7 i 77 kpa), o co również wnosiły strony, w szczególności dopuszczenia dowodów - w tym ewentualnie z opinii biegłego, celem ustalenia rodzaju występujących nieprawidłowości we wspólnej ścianie stron oraz ustalenia zakresu robót możliwych do wykonania samodzielnie przez każdego z właścicieli bez konieczności współdziałania i udostępniania lokalu sąsiada. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.